摘 要：

广州的城市更新政策已历经六个阶段，每个阶段都有鲜明的时代烙印。在当前的新一轮城中村改造中，法治保障与监管体系的完善成为关键议题，通过政策的系统化与法典化，旨在提升城市更新工作的规范性、透明性与执行效率。基于对广州城中村改造典型模式及实践经验的系统分析，研究探讨不同改造模式面临的主要困境，可为当前阶段的改造工作提供指引，要进一步构建和完善城市更新的法律框架与政策体系；强化对村民合法权益的保护，尤其是其参与权与知情权的落实；优化监督与问责机制，以提高改造过程的公平性与透明度；推动制度创新与试点改革，探索可复制的经验，为未来城中村改造工作的高效推进提供理论与实践支持。

关键词： 城中村改造；历史沿革；改造模式；治理困境；法治策略

引言

随着城市化的快速推进，城中村改造成为中国城市更新的重点议题之一。从“三旧改造”到“城市更新”的政策转型，是城市治理理念升级的反映，体现了政府应对复杂社会经济问题的法治化探索。2008年广东提出“三旧改造”，该政策重点强调盘活存量土地资源，这个政策在落实中，在推动土地集约化、促进经济增长方面取得了显著成效。但是，在这个政策的指引下，出现了一味追求经济效益，忽视公共利益和生态保护的问题。在这种情况下，“城市更新”政策应运而生，城市更新作为更具综合性和可持续性的政策，逐步成为近年来广州市推进城市发展、优化人居环境的重要抓手。广州市自2019年起进入“政府统筹做地”的新阶段，尤其在2023年，以“依法征收，净地出让”为原则的城中村改造路径受到政策与实践的双重推动。

城中村改造是城市更新最为重要的一环，但城中村在改造过程中，面临着土地权属复杂、利益冲突激烈、社会稳定压力大等多重挑战。针对城中村在改造过程中可能出现的问题，本文试图分析广州市政策演进路径及实践经验，提出以法治化为核心的城中村改造策略以解决上述可能出现的问题。

一、广州城市更新政策的历史沿革

（一）初步探索阶段：政策探索与法律框架的构建

1999年，广州市成立了“城中村改造领导小组”，这标志着广州开始了正式探索城市更新的路径。广州的城市更新政策最初阶段主要以政府主导的征收与环境整治为主，这个阶段的城市更新政策主要集中在拆迁、危房改造和环境整治方面，由于是政府主导的模式因而导致项目推进缓慢，效果不显著。同时，虽然有《中华人民共和国土地管理法》《城市房屋拆迁管理条例》等法律文件，但它们并未针对城中村改造提供明确的法律依据，缺乏对村民权益的充分保障，改造过程中的法律争议不断。尽管这一阶段的政策实施存在较多障碍，但是其为后续更系统的城市更新提供了基础。这一阶段的经验也为之后的政策制定提供了重要的反思和借鉴。

（二）三旧改造阶段：政策体系的初步形成

2009年，广东省成为全国首批“三旧改造”试点省份，并出台了一系列关于“三旧”改造的政策。广州市在此过程中逐步形成了初步的政策体系，并开始将城中村改造纳入城市更新的战略框架。在此阶段，广州市不仅注重拆迁补偿，还开始引入市场机制，推动土地集约化利用，寻求更加灵活的改造模式。《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）以及广东省的相关指导意见，为“三旧改造”的深入实施奠定了政策基础。在这个阶段，虽然政策逐步明确了城中村改造的目标和程序，但由于相关法律体系尚不完备，改造项目实施过程中常出现争议。例如，《国土资源部关于与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设工作的函》（国土资函〔2008〕816号）等文件中提出的集约利用与保障机制，仍未能有效解决土地资源使用中的法律问题。尽管如此，这一阶段的城市更新在客观上起到了推动了“三旧”改造的作用，也为后续的政策完善与立法调整提供了重要的经验和教训。

（三）城市更新发展阶段：政策体系的完善与法治化推进

2015年，广州成立了城市更新局，并通过出台“1+3”政策体系，进一步明确了城市更新的战略方向。此时，广州的城市更新政策逐渐从单一的“拆迁安置”模式转向综合性的开发与管理。广州市政府通过《广州市城市更新办法》（市政府令第134号）等政策文件，构建了涵盖旧村庄、旧厂房和旧城镇的“1+3”政策体系，标志着城市更新的全面推进。随着政策体系的完善，广州逐渐强化了政府主导与市场参与相结合的模式，推动了土地的合理利用和改造资金的多元化来源。同时，相关法律文件也逐步细化，尤其是《广州市旧村庄更新实施办法》与《广州市城市更新办法》为改造提供了更为明确的法治依据。此阶段，法律文件对改造项目的程序性规定与资金管理等方面进行了深入细化，推动了城中村改造的规范化、法治化。

（四）城市更新加快阶段：政策法治化与高质量发展的推动

2020年，广州市的城市更新工作进入了加速阶段，政策法治化和高质量发展成为关键议题。此时，政府提出了“快批、快拆、快建”的战略，推动了城市更新的高效实施。尤其在2021年，广州市发布了一系列指引和规范，确保城市更新项目在快速推进的同时，注重生态保护和社会责任。在“高质量发展”的背景下，《广州市城市更新条例》向公众公开征求意见，进一步强化了对城中村改造的监督和管理。在这个阶段，通过法治化管理，广州逐渐建立了城市更新的长效机制，推动了城中村改造的规范化进程，为未来的可持续发展提供了制度保障。

（五）加强管控阶段：政策细化与刚性管控的加强

2021年，广州市的城市更新政策逐步从高速推进阶段转向更加注重管控和细化的阶段。在这个过程中，政府特别重视环境保护、社会稳定以及公共资源的合理利用。因此，在城市更新政策的实施过程中，更加重视法治化和规范化的管理，致力于确保各项城市更新行动能在法治框架内合规实施。在这一阶段，广州市出台了多个加强监管的政策文件，如《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》以及《广州市关于在城市更新行动中防止大拆大建问题的实施意见（试行）》等文件，强调在城市更新过程中要重视环境的保护和资源的管控。这些政策均特别强调不得过度拆迁，必须在确保生态保护和文物保护的前提下进行城市更新。在这个阶段中，广州市对城市更新的法治管控更加细化，客观上推动了城市更新政策体系的完善。通过细化政策，特别是在拆迁、生态环境保护、社会管理等方面的规定，广州市逐步建立了一个法治化、透明化的管理机制。这一转变不仅促进了城市更新的高效实施，也为未来的可持续发展提供了坚实的法治保障。

（六）新一轮城中村改造阶段：加强监管与政府统筹

2023年广州市提出“政府统筹做地”和“依法征收、净地出让”的新模式，强调了城中村改造中的社会管理与法治保障。在这一阶段，政府的角色逐步由单纯的推动者转变为统筹者和监督者。特别是在政策层面，广州市提出了更加严格的环境保护和社会责任要求，并加强了城市更新活动的刚性管控。政府通过《广州市城中村改造条例》和相关的实施办法，明确了城中村改造的具体程序与法律框架，为改造项目提供了更加清晰的法律路径。新一轮的改造政策强调法治保障与监管体系的完善，通过严密的政策法典化，实现了城市更新工作的高效与透明。

二、广州城中村改造模式及实践

（一）政府改造模式

1. 改造的模式和特点

政府主导的改造模式是指由政府直接推动并实施的更新方式。这一模式以政府为核心，从规划到实施均由政府主导，并依托市属或区属国有企业具体开展拆迁与建设工作，具有突出的行政主导特征。

在这一阶段，城市更新的重点主要集中于危房和破旧房屋的改造。自1981年起，广州市采取“政府引领、零星改造”的策略，利用有限的财政资源逐步改善全市危房的居住条件。然而，由于资金投入不足且改造范围分散，该阶段的成效受到一定限制。1987年，为统筹全市危破房改造资源，广州市成立危房改造建设管理所，进一步加大了资金投入，并尝试以市属和区属开发企业为实施主体的新改造路径。这种转变显著提升了改造效率和覆盖范围，典型案例包括东风街小区和金花街小区等多个成片改造项目。

2. 改造实践——荔湾区金花街小区

20世纪80年代，在改革开放初期的背景下，广州市对金花街小区采用了“政府主导”的改造模式[1]。改造项目的立项、组织与规划均由政府直接推动，同时委托市属或区属国有企业负责具体实施。整体上，这种改造模式展现了明显的行政管理特征。

在此过程中，政府作为主体承担了规划编制、政策研究与制定，并通过土地开发合同明确项目范围与进度。同时，市、区两级政府通过行政命令和协调机制，解决了项目实施中的用地审批、拆迁协调及资金筹集等问题。改造责任方为市、区属国有房地产企业负责拆迁、居民安置及资金募集，组织住宅及公共设施的开发建设。此外，企业还需缴纳合同履约保证金以确保项目顺利进行。

从治理角度看，金花街小区的改造过程体现了典型的政府主导模式特征。广州市城市建设委员会作为改造的主要管理机构，通过市、区两级政府及国资企业间的密切协作，有效推动了改造进程。在此期间，市政府多次通过会议纪要及行政命令对改造工作予以推动，这正是该模式鲜明特征的体现。

 [1]“从“三旧”改造到城市更新的规划实施机制研究——以广州市为例，载《华南理工大学2020年博士学位论文》。

（二）外资主导的政府改造模式

1. 改造的模式和特点

在这一阶段的连片旧城改造工作中，整体组织架构仍以政府主导为核心，其改造模式与20世纪80年代中后期的连片改造方式在原则上并无显著差异。不同之处在于，此时引入了大量外资作为资金来源，使得外资房地产开发企业在前期牢牢掌控了改造项目的主导权。

从具体分工来看，政府依然负责制定计划、组织协调改造工作、推进拆迁等主要任务。然而，随着市场资本特别是港资的介入，企业逐步主导了规划设计，并提出开发规模的具体需求。由于当时广州市政府急需资金以推进连片旧城改造，同时缺乏对房地产利润的精确评估能力以及开发规模的管理手段，导致外资企业逐渐成为实际上的主导者。这一模式下，改造项目更多地倾向于满足外资利益和需求。政府为达成改造目标，在城市开发强度、历史文化保护以及交通规划等方面做出多方妥协，在某种程度上使政府扮演了外资企业“辅助执行者”的角色。

这一阶段的城市更新以成片连片的危破房改造为主要内容。在社会主义市场经济初步建立的大背景下，外资的引入使广州市政府对危破房改造表现出更大的重视，推动了更具信心和力度的改造工作。

2. 改造实践——荔湾广场旧城改造

荔湾广场旧城改造是政府与外资企业合作的典型案例，可以被归为“外资主导”的城市改造模式[2]。尽管这一模式下，政府与企业建立了市场化合作的框架，且政府承担了拆迁等重要环节，但由于当时政府对市场运行的管控能力较弱，缺乏对房地产经济效益的测算经验，且城市规划的法定控制相对薄弱，最终导致外资企业成为实际主导者。

以荔湾广场改造为例，政府主要负责提供政策支持，吸引外资房地产资金，明确改造范围，并协调改造区内相关单位的关系，处理用地手续等事项。与此同时，开发商以典型的香港房地产模式推进改造，在低层旧房被拆除后，建设起多栋高层建筑。虽然这一改造提升了区域环境质量，并改善了居民的生活条件，但忽视了区域传统城市肌理，破坏了西关骑楼街的文化景观，并将完整的上下九路分隔开，导致了传统文化与城市发展的冲突[3]。

 [2]赵楠楠 刘玉亭 朱远哲 文宏：“政策演进视角下城中村改造模式及治理联盟演化——以广州为例，载《城市发展研究》 2024 年第 5 期。

 [3]王林生：《城市更新》，广东人民出版社，2009版，第232页。

（三）政府统筹、开发企业不介入的改造模式

1. 改造的模式和特点

在经历了20世纪90年代外资大量引入及相关问题反思后，广州市的城市更新逐步回归政府主导模式，城市改造的推进完全由政府掌控。例如，在南华西街区的改造中，区政府承担了选定改造地块、确定模式、经济成本测算、规划设计完善、用地审批、垫资拆迁、土地出让及开发商招标等几乎所有环节。开发商仅根据土地出让合同完成限价房配建工作，不参与改造过程。

为强化广州地域特色与文化保护，同时迎接亚运会带来的城市形象需求，这一阶段的城市更新重点聚焦于历史风貌区域和公共利益建设，摒弃了对经济效益的片面追求[4]。这一时期的改造成果显著不同于此前，基本不再原址复建住宅，而是大量改造为绿地、广场、文化设施等公共用途，并通过居民外迁减少城区人口密度，优化城市功能和区域特色。

这一阶段的实践证明，摒弃经济投入产出平衡原则后，更能综合考虑经济效益与社会效益。通过降低开发强度，有效保留和传承了历史风貌，避免现代建筑对传统文化的冲击。与此同时，政府逐渐认识到社会和文化价值的重要性，公众参与和社会力量的诉求也不断增强，使城市更新走向了多方参与的博弈格局。

 [4]何深静 刘臻：“亚运会城市更新对社区居民影响——基于广州市三个社区的实证调查“ 载《地理研究》2013年第6期。

2. 改造实践——荔湾区恩宁路危破房连片综合改造项目

恩宁路，广州传统老城区“西关”的重要组成部分，历史上是中上阶层的聚居区[5]。改造前，该区域存在大量危破房，环境质量较差。沿街骑楼虽保存较好，但背后建筑多为清末民初建成，具备浓郁的西关文化特色。区域内包括八和会馆、詹天佑故居、李小龙祖居等重点保护文物，以及骑楼街、西关大屋等具有历史价值的建筑群，构成独特的传统街区形态。

恩宁路的改造规划经历了多次调整及反复修改。整个过程采取了公示、拆迁、居民意见征集及人大监督等多种方式，成为广州市旧城改造中公共参与和利益平衡的里程碑。

 [5]谢涤湘,朱雪梅：“社会冲突、利益博弈与历史街区更新改造——以广州市恩宁路为例”，载《城市发展研究》2014年第3期。

（四）政府指导、集体投入的改造模式

1. 改造的模式和特点

“政府指导、集体投入”模式通过腾挪土地出让资金，平衡村集体的改造投入，实现了改造资金来源与规划执行的有效结合[6]。在这一模式下，政府确保改造工作符合区域发展目标，并避免了大量财政投入。同时，土地出让收益覆盖了村集体前期投资成本，形成了广州市“三旧”改造的基本框架，对后续政策及城中村改造产生了深远影响。

这一模式下，资金筹措主要通过拍卖村庄复建安置后的剩余土地来完成。在广州市明确村庄改造财政“零投入”的背景下，村集体经村民同意后拍卖土地，所得资金用于改造旧村。此举不仅满足了市、区两级政府“不用财政拨款”的要求，也保障了改造项目的收支平衡，进一步促进了村民收入和集体经济的提升。政府负责土地出让的控制和收益分配，将扣除税费后的收入返还村集体，最大程度支持城中村改造，避免了20世纪90年代开发商主导改造破坏城市文化的现象。

此外，与过去相比，该模式在公共参与方面取得了显著进展。在改造方案制定过程中，政府充分保障村集体和村民的合法权益。通过公开改造方案、拆迁补偿计划及测量数据，增强了透明度。在实施阶段，多次召开村民代表大会，广泛收集意见，并通过问卷和谈话形式优化方案，重点关注拆迁和安置的公平性。村民代表大会对涉及利益的事项进行表决，确保村民享有充分的民主参与和监督权利。这些经验后来被纳入广州市城中村改造政策，显著提升了公共参与的深度和规范性。

 [6]“从“三旧”改造到城市更新的规划实施机制研究——以广州市为例：，载《华南理工大学2020年博士学位论文》。

2. 改造实践——天河区猎德村

猎德村是广州城市化进程中残留的“孤岛型”集体土地城中村，四周均被城市化区域包围[7]。早期改造主要以建设农民公寓、整治村庄环境为主，但因规划指标与村民发展需求不符，导致改造搁浅。2005年，因猎德大桥建设及城市发展需要，市委、市政府决定结合城中村改造推动猎德村的改造工作。

猎德村改造规划分为两个阶段。第一阶段为社会转型，将村民身份转变为居民，村委会转为居委会，土地由集体性质转为国有，村集体资产交由股份公司管理；第二阶段为环境改善，通过修建农民公寓安置搬迁村民，创造改造条件并逐步优化环境。

2010年广州亚运会的举办为猎德村改造提供了契机。因其地处珠江新城CBD核心区且靠近亚运会主会场，整治村庄面貌成为展示城市形象的重要任务。为加速改造进程，政府大幅提高规划容积率至5.5以满足复建需求和融资要求，同时将规划、设计及补偿方案向村民公开，并通过投票决策，以确保规划顺利实施。在改造中，政府明确了资金来源，并加强对历史文化保护的重视，避免破坏乡土文脉。

猎德村的改造首次采用“村集体土地产权置换开发商建设安置房”的创新模式。2008年改造正式启动，仅用三年便高效完成，不仅如期完成了村民回迁，还实现了村庄历史文化线索的部分保留与延续。猎德村的全面改造成功开创了“猎德模式”，成为广州市城中村改造的典范。

 [7]“从“三旧”改造到城市更新的规划实施机制研究——以广州市为例”，载《华南理工大学2020年博士学位论文》。

三、不同改造模式产生的法律治理困境

（一）政府主导的改造模式

1. 土地征收的合法性问题

根据《中华人民共和国土地管理法》和《城市房屋拆迁管理条例》，土地征收需遵循“公共利益优先”的原则。然而，在具体实施过程中，公共利益的界定和征收程序的合法性常被质疑。部分地方政府在未完全公开征地方案或未履行充分告知程序的情况下推进项目，违背了《中华人民共和国行政许可法》中关于“公示、告知、听证”的规定。这种程序瑕疵易引发村民对土地征收正当性的质疑，甚至导致行政复议或行政诉讼。以广州某些城中村改造案例为例，部分村民因未充分知晓征地信息或未获得合理补偿，提起群体诉讼，这不仅延缓了项目进程，还损害了政府的公信力。

此外，在公共利益之外，如何平衡政府主导征地与市场化开发的边界也成为争议的焦点。例如，部分城中村改造项目最终土地用途变更为商业开发，但村民却难以获得收益分配，这种现象使土地征收的“公共性”受到挑战 [8]。

2. 村民权益保障不足

尽管法律规定政府在征地拆迁过程中需要保障村民的合理补偿，但补偿标准的不透明和“一刀切”现象仍屡见不鲜。现行补偿体系主要参考土地的现行用途价值，而非市场价值，这种估价方式难以反映村民的实际经济损失和未来发展权益。例如，在某些城市的改造案例中，农用地被征为城市建设用地后，土地增值部分主要归政府或开发商所有，而村民仅能获得低标准的土地补偿，这与《中华人民共和国土地管理法》第四十八条所要求的“公平补偿”精神相悖 [9]。

更值得关注的是，村民在决策过程中的参与权、知情权和监督权往往被忽视。《中华人民共和国村民委员会组织法》赋予村民在集体事务中的决策权，但在政府主导的改造模式下，村委会往往难以与强势的行政权力抗衡，村民利益表达的渠道受限，容易引发集体抗议和信任危机。

 [8]袁杨钦,梁江丽：“城中村”改造困境与路径探析“载《国际公关》2023年第9期。

 [9]“利益相关者理论视角下全面改造式“城中村”更新研究”，载《华南理工大学2023年硕士学位论文》。

3. 法律程序不完善且透明度低

政府主导模式下的法律程序执行往往存在不够规范和透明的问题。虽然《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》对行政程序提出了明确要求，但实际操作中，拆迁与补偿的程序公开程度有限。此外，拆迁补偿评估的第三方机构往往由政府主导选择，缺乏独立性和公信力。

执行标准的缺失导致地方政府在实践中灵活操作，甚至出现利益偏向开发商的现象。例如，某些城中村的补偿方案实际与市场价格存在较大偏差，而村民因缺乏法律知识和维权能力，难以通过司法途径纠正不公。

（二）外资主导的政府改造模式

1. 法律保障不足

目前，外资主导模式的法律框架不完善。现有的《中华人民共和国外商投资法》和《中华人民共和国土地管理法》未能对外资企业参与城中村改造的特定情境提供明确指引，尤其是在涉及合同执行和投资保障时。部分案例显示，由于审批流程的不透明性和法律责任分工的不明确，外资企业在项目推进过程中可能面临政策变动、审批延误等问题。例如，一些外资企业在城中村改造的早期投入大量资金，但因政策调整导致项目停滞或终止，蒙受巨大损失。这种法律的不确定性增加了外资企业的投资风险，并影响其进一步参与意愿。

2. 利益平衡与社会公平问题

外资企业以盈利为目标，这一特性在城中村改造中可能导致社会公平问题。例如，为了快速回收投资成本，外资企业往往倾向于将改造后的土地用于商业开发和高端住宅项目。这种方式虽然带动了区域经济发展，但也极大地提升了改造区域的生活成本，迫使原住居民和低收入人群迁移。这种“社会分层”现象使得城中村的原有社会功能丧失，弱势群体的利益得不到有效保障。此外，原住民的文化权益与社会适应性在这种开发模式中常被忽视，例如，原村落中的宗族关系网络和传统活动场所被大规模拆除，而外资企业的项目规划往往未能提供替代方案，导致社区分裂和文化断层。

3. 文化与社会适应性

外资企业通常采用国际化的开发标准和商业模式，但这些模式并不总是适合当地实际。例如，部分外资项目偏向建设大型购物中心、酒店等高端设施，却忽略了村民日常生活的需求，如经济适用住房和社区服务设施的配备。这种忽视导致原住居民无法在改造后的区域生活或工作。文化差异和沟通不足也使外资企业难以理解并尊重本地的传统和社会习俗，这种不适应性往往加剧改造过程中社会矛盾的爆发 [10]。

 [10]“从“三旧”改造到城市更新的规划实施机制研究——以广州市为例”，载《华南理工大学2020年博士学位论文》。

（三）政府统筹、开发企业不介入的改造模式的法律困境

1. 权责界定的模糊性与合法性风险

在政府直接统筹的模式下，改造全流程的决策权、执行权集中于地方政府，但法律对其职责分工和权限范围的规定不够清晰。例如，哪些事项应由地方政府直接负责，哪些需通过其他机构授权处理，并无明确规范。尤其在土地征收过程中，涉及的行政裁量权往往扩大，这可能引发滥用权力的质疑。

此外，法律缺乏对政府统筹模式中的绩效监督机制。例如，《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国土地管理法》虽然对拆迁行为有程序性约束，但尚未针对政府统筹模式出台专项法规，导致行政行为的透明度与合规性难以保障。这种模糊性会增加社会对行政行为的质疑，从而使得法律冲突频发。

2. 资金运作的法律瓶颈

在开发企业不介入的情况下，政府需全额承担改造资金。这对地方财政造成极大压力，资金筹集的法律依据及使用合规性也成为焦点问题。虽然许多城中村改造项目获得了财政拨款支持，但资金流向未完全公开，缺乏有效的社会监督，容易引发腐败风险。再者，地方政府可能通过举债融资，但《中华人民共和国预算法》和相关债务管理法规对地方政府举债有严格限制。一旦政府为城中村改造违规举债，将面临法律和信用危机。并且，在该模式下，改造收益主要来源于土地出让金。但土地市场波动及出让政策变动，可能导致项目收益远低于预期，政府的债务压力进一步加剧 [11]。

 [11]“我国城市更新合作治理困境与化解对策研究”，载《西南政法大学2022年硕士学位论文》。

3. 社会稳定压力增大

政府直接负责协调群众关系，在缺乏商业缓冲的情况下，改造矛盾更容易直接指向政府。例如，村民抗议补偿不公、拆迁期间矛盾激化等问题可能影响社会稳定。此外，强制拆迁行为可能引发较大规模的群体性事件，这不仅削弱了政府公信力，还可能激化法律风险。

政府统筹、开发企业不介入的改造模式在实践中面临法律授权模糊、资金监管不足、村民权益保障薄弱、程序不透明及社会稳定压力等多重挑战。为化解这些法律困境，需通过完善立法明确各方权责、强化资金监管机制、加大村民参与权保护、规范法律程序及建设社会稳定机制等措施，逐步推进城中村改造的法治化与长效化。

（四）政府指导集体投入的改造模式的法律困境

1. 资金来源的可持续性与合法性

集体经济组织作为主导资金投入方，其资金来源及运作方式受到法律的严格约束。一些村集体可能通过抵押土地使用权或项目收益的方式筹资，而这种方式在法律上存在不确定性。法律并未明确允许集体土地使用权用于融资抵押，这为改造资金链的稳定性埋下隐患。此外，由于村集体经济组织并非专业开发机构，其资金使用效率和法律合规性也受到外界质疑。

2. 公共资源分配问题

集体主导的开发项目在规划和审批过程中常因与政府的政策目标不一致而遭遇法律阻碍。例如，改造规划可能与城市总体规划冲突，尤其是未充分考虑生态环境保护或公共基础设施配套的要求。近年来，国家层面对“生态优先”和“节约集约用地”的政策倾向要求较高，但地方实践中，部分项目过于注重经济收益，忽视了长远的公共利益 。

此外，由于集体经济组织主要关注口等对住房需求的利益诉求常被忽略。这在一定程度上与中央政策要求的“包容性发展”目标相违背，成为法律和社会矛盾的潜在来源。在这个改造模式之下，村集体享有较大的自主权，政府主要负责监督和指导。然而，实践中，监督机制往往缺乏刚性。一些地方的项目在利益分配、资金管理、工程招标等环节存在违法行为，而由于缺乏有效的外部监管，这些问题难以及时被发现并解决 。

四、城中村改造的法律困境与解决路径

（一）完善法律框架与政策体系

当前，城中村改造过程中，土地征收与补偿问题仍然是法律争议的核心。例如，如何界定“公共利益”以及确定合理的补偿标准，长期以来未能形成清晰的法律框架。这些问题使得征地补偿存在标准不统一、程序不透明等缺陷，且地方政府的裁量权过大，往往导致补偿不足或不公。为此，需要从立法层面进行补充和完善 [12]。

第一，需要明确“公共利益”与补偿标准。目前，《中华人民共和国土地管理法》虽规定了征地补偿原则，但对于“公共利益”的具体内涵及其与市场化补偿标准的关系未有明确界定。建议通过法律修订，明确“公共利益”不仅仅包括基础设施建设，还应考虑到对村民社会生活质量的影响。同时，补偿标准应与市场评估价格挂钩，而非以政府估价为唯一标准。2019年，深圳市就通过政策改革实现了补偿价格的市场化评估，在当地的改造项目中，补偿金额平均增加了15% [13]。

第二，需要增加长期补偿机制。除了对土地的即时经济补偿外，长远的社会保障机制也应同步建设。通过对村民的就业、教育及养老等方面的保障，减少征地对其生活造成的负面影响。比如，杭州市在2018年出台的《城中村改造村民安置政策》便提出通过安置房配套企业培训和就业机会的方式，使村民的就业率提升了30% [14]。

 [12]“我国城市更新合作治理困境与化解对策研究”，载《西南政法大学2022年硕士学位论文》。

 [13]邱慧康 丁潇：“深圳城中村与城市的共生发展之路初探”，载《城市建筑》2024年第21期。

 [14]“新型城镇化导向下的杭州城中村规划策略研究”，载《浙江大学2022年博士学位论文》。

（二）强化村民参与权益保障

城中村改造项目往往涉及大量村民的利益，因此，村民的参与权与知情权是解决改造过程中利益争议的关键。尽管现行法律规定村民有知情权和表达权，但实际操作中，这些权利往往被忽视或弱化。因此，需要加强对村民的法律保障，确保其在改造中的积极参与。

首先，要建立信息公开制度，改造项目中的信息公开是确保村民知情权的基础。各级政府应通过公开征地补偿方案、改造计划等重要信息，减少信息不对称所带来的矛盾。其次，要完善村民自治机制，加强村民在改造过程中的自治能力，可以通过建立村民代表大会、增强村民的投票权等方式，赋予村民更多的决策权。最后，要加强法律援助，在一些改造项目中，村民因缺乏法律知识而常常在协议谈判中处于弱势地位。此时，法律援助机构的介入显得尤为重要。

（三）优化监督与问责机制

改造过程中的权力不透明、利益输送以及腐败问题往往影响项目的公正性。因此，健全监督机制和问责制度，尤其是建立独立的第三方评估机构，对于保障村民权益至关重要。首先，要推进信息化监督。政府应当利用大数据和信息化手段进行实时监督。比如，深圳市在2018年启动了“数字化土地管理系统”，通过该系统，政府可以实时追踪征地、补偿、安置等环节的进展情况，确保每一项操作都可追溯。此举使得改造过程的透明度大幅提高，违规事件减少了约30% [15]。其次，要设立独立监督机构：为增强监督的公正性，应引入第三方独立机构进行审查，尤其是在项目评估和补偿标准方面。广州某试点项目便邀请了社会组织与法律专家组成独立评审委员会，对改造方案进行公开评审。评审结果被广泛公布，极大增加了项目的透明度。根据广州纪委的报告，该模式的实施使得项目中的腐败案件减少了40% [16]。最后，要强化法律责任追究：建立严格的法律责任追究机制，确保违纪违法行为得到应有的惩处。

 [15]邱慧康 丁潇：“深圳城中村与城市的共生发展之路初探”，载《城市建筑》2024年第21期。

 [16]“从“三旧”改造到城市更新的规划实施机制研究——以广州市为例”，载《华南理工大学2020年博士学位论文》。

（四）推动制度创新与试点改革

城中村改造涉及的利益复杂且多元，单一的法律手段难以有效解决所有问题。因此，推动制度创新与试点改革，为全国范围内的改造项目提供可复制的经验是必要的。第一，推行政府与企业合作模式，通过政府引导、企业参与、村集体主导的合作模式，可以有效平衡各方利益。具体方式为：政府提供土地出让金和部分基础设施建设资金，企业则提供资金和建设项目，而村集体则负责协调村民的利益。第二，加强城乡融合发展试点：尝试将城中村改造与城乡融合发展相结合，探索土地流转与村集体经济发展的新路径。这种方式可以通过推动土地流转与村集体经济融合，使村集体收入持续增长。

结语

城中村改造是推进城市现代化、解决城乡发展不平衡的重要途径，但其复杂的利益格局和制度性障碍使得改造过程中矛盾重重。要实现这一领域的可持续发展，必须从法律框架和政策体系入手，聚焦关键问题的解决。例如，通过细化“公共利益”的界定和补偿机制的优化，能有效缓解土地征收的矛盾；通过强化村民参与权利和信息公开机制，可提升改造项目的公平性和透明度；而通过制度创新和试点改革，可为复杂的改造过程提供灵活且多样化的解决方案。城中村改造的本质不仅是城市空间的重构，更是社会公平与法治精神的实践。因此，未来需要多方协作、科学规划，努力探索一条能够平衡各方利益、促进社会和谐的可持续发展道路。

本文在广州市法学会三农法治研究会换届大会暨2024年学术年会征文活动中，被评为“三等奖”。