2023年4月14日，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（简称《意见》）。《意见》指出，独立董事制度作为上市公司治理结构的重要一环，在促进公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场发展等方面发挥了积极作用。但随着全面深化资本市场改革向纵深推进，现有制度已不能满足资本市场高质量发展的内在要求。《意见》针对现实中独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题，提出了多项改革措施。

《意见》明确要求要坚持系统观念，平衡好企业各治理主体的关系，把握好制度供给和市场培育的协同，做好立法、执法、司法各环节衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性。

本文结合资本市场和上市公司治理的法律实务，从立法、执法、司法角度，对有关法律问题进行了梳理和解读。

一、《意见》关于改革上市公司独立董事制度的具体措施

依据《意见》的规定，改革的基本定位是将独立董事制度作为上市公司治理重要制度安排，更加有效地发挥独立董事的决策、监督、咨询作用。本次改革要求从独立董事的地位、作用、选择、管理、监督等方面作出制度性规范，切实解决制约独立董事发挥作用的突出问题，强化独立董事监督效能。

《意见》提出了八个方面的改革措施，本文梳理如下：

（一）明确独立董事职责定位

要解决的制度性问题

独立董事定位不清晰，在上市公司治理中的法定地位和职责界限不明确，在应当监督的关键领域发挥的作用不够。

（注：财务造假、大股东利用关联交易损害上市公司利益等仍是我国资本市场的突出问题）

完善制度的具体措施：

1、独立董事作为上市公司董事会成员，对上市公司及全体股东负有忠实义务、勤勉义务，在董事会中发挥参与决策、监督制衡、专业咨询作用 ，推动更好实现董事会定战略、作决策、防风险的功能。

>>解读： 明确独立董事在上市公司治理中的法定地位和职责界限。

2、更加充分发挥独立董事的监督作用 ，根据独立董事独立性、专业性特点，明确独立董事应当特别关注公司与其控股股东、实际控制人、董事、高级管理人员之间的潜在重大利益冲突事项（简称“利益冲突事项”），重点对关联交易、财务会计报告、董事及高级管理人员任免、薪酬等关键领域进行监督，促使董事会决策符合公司整体利益，尤其是保护中小股东合法权益。

3、压实独立董事监督职责，对独立董事审议潜在重大利益冲突事项设置严格的履职要求。

>>解读： 监督作用是上市公司独立董事制度的核心目标。监督重点聚焦在潜在重大利益冲突事项上。

4、推动修改公司法，完善独立董事相关规定。

>>解读： 完善制度供给。

（二）强化独立董事任职管理

要解决的制度性问题

独立性是独立董事的显著特征和最基本任职要求。但目前对独立董事任职条件和资格认定的监督管理存在短板。

完善制度的具体措施：

1、独立董事应当具备履行职责所必需的专业知识、工作经验和良好的个人品德。

2、独立董事应当符合独立性要求，与上市公司及其主要股东、实际控制人存在亲属、持股、任职、重大业务往来等利害关系的人员不得担任独立董事。

3**、建立独立董事资格认定制度** ，明确独立董事资格的申请、审查、公开等要求，审慎判断上市公司拟聘任的独立董事是否符合要求，证券监督管理机构要加强对资格认定工作的组织和监督。

4、国有资产监督管理机构要加强对国有控股上市公司独立董事选聘管理的监督。

5、拓展优秀独立董事来源 ，适应市场化发展需要，探索建立独立董事信息库，鼓励具有丰富的行业经验、企业经营管理经验和财务会计、金融、法律等业务专长，在所从事的领域内有较高声誉的人士担任独立董事。 

6、制定独立董事职业道德规范 ，倡导独立董事塑造正直诚信、公正独立、积极履职的良好职业形象。  

7、提升独立董事培训针对性 ，明确最低时间要求，增强独立董事合规意识。

（三）改善独立董事选任制度

要解决的制度性问题

在我国上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分的背景下，存在“人情董事”、独立董事素质良莠不齐的情况。

完善制度的具体措施：

1、优化提名机制 ，支持上市公司董事会、监事会、符合条件的股东提名独立董事，鼓励投资者保护机构等主体依法通过公开征集股东权利的方式提名独立董事。   

2、建立提名回避机制，上市公司提名人不得提名与其存在利害关系的人员或者有其他可能影响独立履职情形的关系密切人员作为独立董事候选人。  

3、董事会提名委员会应当对候选人的任职资格进行审查 ，上市公司在股东大会选举前应当公开提名人、被提名人和候选人资格审查情况。

4、上市公司股东大会选举独立董事推行累积投票制 ，鼓励通过差额选举方式实施累积投票制，推动中小投资者积极行使股东权利。

5、建立独立董事独立性定期测试机制 ，通过独立董事自查、上市公司评估、信息公开披露等方式，确保独立董事持续独立履职，不受上市公司及其主要股东、实际控制人影响。对不符合独立性要求的独立董事，上市公司应当立即停止其履行职责，按照法定程序解聘。

（四）优化独立董事履职方式

要解决的制度性问题（1）：

独立董事发挥作用的关键是其外部的独立身份，但这种身份特点导致独立董事在公司内部缺乏抓手，履职没有组织机构支撑，往往陷入“单打独斗”的困境。

完善制度的具体措施：

1、鼓励上市公司优化董事会组成结构，上市公司董事会中独立董事应当占三分之一以上，国有控股上市公司董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数。

2、上市公司董事会应当设立审计委员会 ，成员全部由非执行董事组成，其中独立董事占多数 。审计委员会承担审核公司财务信息及其披露、监督及评估内外部审计工作和公司内部控制等职责。财务会计报告及其披露等重大事项应当由审计委员会事前认可后，再提交董事会审议。

3、在上市公司董事会中逐步推行建立独立董事占多数的提名委员会、薪酬与考核委员会 ，负责审核董事及高级管理人员的任免、薪酬等事项并向董事会提出建议。

>>解读： 搭建独立董事有效履职平台，促进独立董事个人履职向依托组织履职的转变。

要解决的制度性问题（2）：

目前独立董事缺乏有效的前置把关手段，在独立董事不占多数的董事会结构中，独立董事即使有异议也不能左右最终的决策结果，不利于提前防范资本市场关键领域的风险。

完善制度的具体措施：

1、建立全部由独立董事参加的专门会议机制，关联交易等潜在重大利益冲突事项 在提交董事会审议前，应当由独立董事专门会议进行事前认可 。

2、完善独立董事参与董事会专门委员会和专门会议的信息披露要求 ，提升独立董事履职的透明度。

3、完善独立董事特别职权 ，推动独立董事合理行使独立聘请中介机构、征集股东权利等职权，更好履行监督职责。  

4、健全独立董事与中小投资者之间的沟通交流机制。

>>解读： 前移监督关口。

（五）加强独立董事履职保障

要解决的制度性问题：

独立董事履职保障不足。

完善制度的具体措施：

1、健全上市公司独立董事履职保障机制 ，上市公司应当从组织、人员、资源、信息、经费等方面为独立董事履职提供必要条件，确保独立董事依法充分履职。

2、鼓励上市公司推动独立董事提前参与重大复杂项目研究论证等环节，推动独立董事履职与公司内部决策流程有效融合。 

3、落实上市公司及相关主体的独立董事履职保障责任 ，丰富证券监督管理机构监管手段，强化对上市公司及相关主体不配合、阻挠独立董事履职的监督管理。

4、畅通独立董事与证券监督管理机构、证券交易所的沟通渠道，健全独立董事履职受限救济机制。

>>解读： 独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助。要为独立董事履职提供必要支持和条件，一定程度弥补独立董事外部身份的局限。

5、鼓励上市公司为独立董事投保董事责任保险 ，支持保险公司开展符合上市公司需求的相关责任保险业务，降低独立董事正常履职的风险 。

>>解读 ：降低独立董事正常履职的风险。

（六）严格独立董事履职情况监督管理

要解决的制度性问题

对独立董事履职情况的监督手段、激励约束机制不够。

完善制度的具体措施：

1、压紧压实独立董事履职责任，进一步规范独立董事日常履职行为，明确最低工作时间，提出制作工作记录、定期述职等要求，确定独立董事合理兼职的上市公司家数，强化独立董事履职投入。

2、证券监督管理机构、证券交易所通过现场检查、非现场监管、自律管理等方式，加大对独立董事履职的监管力度 ，督促独立董事勤勉尽责。

3、发挥自律组织作用 ，持续优化自我管理和服务，加强独立董事职业规范和履职支撑。

4、完善独立董事履职评价制度 ，研究建立覆盖科学决策、监督问效、建言献策等方面的评价标准，国有资产监督管理机构加强对国有控股上市公司独立董事履职情况的跟踪指导。

5、建立独立董事声誉激励约束机制 ，将履职情况纳入资本市场诚信档案，推动实现正向激励与反面警示并重，增强独立董事职业认同感和荣誉感。

>>解读 ：加强监督，督促独立董事勤勉尽责履职。

（七）健全独立董事责任约束机制

要解决的制度性问题

独立董事权责利不对等，责任体系不健全。

完善制度的具体措施：

1、坚持“零容忍”打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度 ，独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责。

2、按照责权利匹配的原则 ，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，体现过罚相当、精准追责。

3、结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事赔偿责任的形式、比例和金额，实现法律效果和社会效果的有机统一。

4、推动修改相关法律法规，构建完善的独立董事责任体系。

（八）完善协同高效的内外部监督体系

要解决的制度性问题

内外部监督体系不健全。

完善制度的具体措施：

1、建立健全 与独立董事监督相协调的内部监督体系，形成各类监督全面覆盖、各有侧重、有机互动的上市公司内部监督机制 ，全面提升公司治理水平。

2、推动加快建立健全依法从严打击证券违法犯罪活动的执法司法体制机制 ，有效发挥证券服务机构、社会舆论等监督作用，形成对上市公司及其控股股东、实际控制人等主体的强大监督合力。

3、健全具有中国特色的国有企业监督机制 ，推动加强纪检监察监督、巡视监督、国有资产监管、审计监督、财会监督、社会监督等统筹衔接，进一步提高国有控股上市公司监督整体效能。

>>解读： 建立协同的内外部监督体系。

从以上改革措施可以看出，《意见》直面现实中的突出问题，提出了一系列全局性的解决方案。

二、上市独立董事制度改革对立法的影响分析

《意见》已经明确提出，本次改革就是要优化现有的上市公司独立董事制度，构建符合我国国情的上市公司独立董事制度体系。因此，本次改革必然会在制度供给方面包括立法层面产生深远影响。

（一）推动公司法等基础性法律的修改

首先，《意见》明确要求推动修改公司法等法律，完善独立董事相关规定，明确独立董事的设置、责任等基础性法律规定。

从《公司法》本身来看，现行有效的《公司法》在第一百二十二条规定了上市公司独立董事的有关内容，即“上市公司设独立董事，具体办法由国务院规定”。

目前我国正在着手修订《公司法》。《公司法（修订草案二次审议稿）》（简称《公司法二审稿》）[2]修改了现行《公司法》的上述条文，并且增加了其他条文。其中，《公司法二审稿》第一百二十一条规定，“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置审计委员会,……。前款规定的审计委员会由三名以上董事组成,独立董事应当过半数,且至少有一名独立董事是会计专业人士。独立董事不得在公司担任除董事以外的其他职务,且不得与公司存在任何可能影响其独立客观判断的关系”。第一百三十六条规定，“上市公司设独立董事，具体管理办法由国务院证券监督管理机构规定”[3]。此外，《公司法二审稿》第一百九十条还完善了董事责任方面的规定，明确董事执行职务，给他人造成损害的，除公司应当承担赔偿责任外，董事存在故意或者重大过失的，董事也应当承担赔偿责任。第一百九十二条还规定了董事责任保险，即“公司可以在董事任职期间为董事因执行公司职务承担的赔偿责任投保责任保险。公司为董事投保责任保险或续保后,董事会应当向股东会报告责任保险的投保金额、承保范围及保险费率等内容”。

仅仅从以上修订内容就足以看出，《公司法》的修订一定会回应本次改革的立法要求。

（二）推动配套制度的制定和修改

目前，除《公司法》《证券法》外，《公司法》《证券法》等法律法规的配套制度也规定了涉及上市公司独立董事的有关内容，该等规则包括但不限于《上市公司独立董事规则》《上市公司独立董事培训实施细则》《上市公司章程指引》《上市公司股东大会规则》《公开征集上市公司股东权利管理暂行规定》《上市公司治理准则》等等。

就本次改革而言，《意见》明确要求必须完善制度供给，其中包括：完善上市公司独立董事制度体系，制定上市公司监督管理条例，落实独立董事的职责定位、选任管理、履职方式、履职保障、行政监管等制度措施。完善证券监督管理机构、证券交易所等配套规则，细化上市公司独立董事制度各环节具体要求，构科学合理、建互相衔接的规则体系。同时，《意见》还要求国有资产监督管理机构、金融监督管理部门等单位和部门做好上市公司独立董事制度与国有控股上市公司、金融类上市公司等主体公司治理相关规定的衔接等。

为贯彻落实《意见》,证监会在《意见》印发当天就发布了《关于就<上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）>公开征求意见的通知》,向社会公开征求意见。

从以上情况来看，可以预见，本次改革必将同时推动一系列配套制度的制定和修改。

综上，上市公司独立董事制度的改革，对我国未来的立法及配套制度的制定和完善将会产生重大影响。

三、上市公司独立董事制度改革对行政执法的影响分析

在行政执法方面，现行有效的《证券法》（2019修订）在第十三章对证券违法违规行为规定了相应的行政法律责任。

从《意见》的内容来看，上市公司独立董事制度改革在行政监管及执法层面可能会产生如下影响。

（一）打击证券违法犯罪活动的执法体系会更加健全

《意见》第八项改革措施明确指出，要推动加快建立健全依法从严打击证券违法犯罪活动的执法体制机制，形成对上市公司及其控股股东、实际控制人等主体的强大监督合力。证监会近日印发的《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》中，已经就上市公司独立董事的监督管理措施及其法律责任做了明确规定。

（二）证券监督管理机构可能会加大对独立董事履职的监管力度

《意见》第七项改革措施明确提出，证券监督管理机构要通过现场检查、非现场监管、自律管理等方式，加大对独立董事履职的监管力度，督促独立董事勤勉尽责。

（三）在认定独立董事的行政法律责任时会更加体现权责对等原则

《意见》要求按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事的行政责任认定标准，体现过罚相当、精准追责。事实上，证监会近日印发的《上市公司独立董事管理办法（征求意见稿）》，已经体现了权责匹配的精神。

综上，《意见》的贯彻落实，应该会带来行政监管和执法层面的变革。

四、上市公司独立董事制度改革对司法的影响分析

近年来，独立董事在证券虚假陈述责任纠纷中的民事赔偿责任问题备受关注。特别是康某药业一案判决独立董事承担连带责任之后，上市公司出现独立董事离职潮，独立董事的责任承担问题引发热议。

（一）现有规定对独立董事赔偿责任的认定梳理

现有制度规定了独立董事承担民事赔偿责任的情形和免责事由。本文梳理相关法律规定、司法解释、司法文件的主要内容如下。

2016年，最高人民法院在《对十二届全国人大四次会议第6393号建议的答复》中，曾强调过投资者保护与资本形成之间的权衡问题。该《答复》中提到，“根据《证券法》[4]第六十九条、第一百七十三条的规定，凡在信息披露文件中起过作用的人，均应承担虚假信息披露的法律责任，且各侵权人之间应当负连带责任。……我们认为……民事责任制度若过于倾向于保护投资者，严苛的责任体系对会计师、外部董事、独立董事所带来的冲击，可能会形成寒蝉效应，妨碍资本形成。所以，在证券侵权行为的各被告人之间，公平的责任分担应当体现各司其责、内外有别、罚当其过、责称其产的法律政策，以实现加害人之间责任分担的公平。在制度设计方面，必须坚持（宽严相济）责任承担与行为性质、过错程度相一致，防止出现重责化、严苛化的结果，并规定免责抗辩的事由”。

《证券法》（2019修订）第八十五条规定，“信息披露义务人未按照规定披露信息，或者公告的证券发行文件、定期报告、临时报告及其他信息披露资料存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，致使投资者在证券交易中遭受损失的，信息披露义务人应当承担赔偿责任；发行人的董事等人员，应当与发行人承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外”。

2020年7月，最高人民法院印发《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》。其中第27条明确规定董事没有过错的可以免责，即“发行人的控股股东、实际控制人、发行人的董事、监事、高级管理人员或者履行同等职责的人员，对其制作、出具的信息披露文件中存在虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，足以影响投资人对发行人偿债能力判断的，应当与发行人共同对债券持有人、债券投资者的损失承担连带赔偿责任，但是能够证明自己没有过错的除外”。第28条则进一步明确了过错的认定方法和标准。

2022年1月，最高人民法院印发《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》，其中进一步明确了独立董事的过错认定标准，即独立董事能够证明存在该规定第十六条第一款的情形之一的，人民法院应当认定其没有过错。

从以上规定可知，就证券虚假陈述责任纠纷而言，现有制度规定了独立董事应当承担连带赔偿责任的情形，但独立董事没有过错的，可以免责。

（二）《意见》对独立董事民事责任认定的影响

《意见》的贯彻实施，对证券虚假陈述责任纠纷案件中上市公司独立董事民事责任的认定可能会产生如下影响。

首先，从法律适用角度，据以认定独立董事责任的规则体系会更加完善。

《意见》的第七项措施要求健全独立董事责任约束机制，推动修改相关法律法规，构建完善的独立董事责任体系。事实上，正如上文所述，目前正在进行的《公司法》以及配套规则的修订工作已经回应了此次改革的要求。因此，在法律适用方面，据以认定独立董事责任的规则体系有望进一步完善。

其次，在责任认定方面，对独立董事不履职不尽责的责任追究力度可能会加大。

《意见》第七项改革措施已经明确指出，要“坚持‘零容忍’打击证券违法违规行为，加大对独立董事不履职不尽责的责任追究力度，独立董事不勤勉履行法定职责、损害公司或者股东合法权益的，依法严肃追责”。因此，不排除在司法层面，对独立董事不履职不尽责行为的追究力度可能会加大。

最后，司法实践中应该会更注重权责对等原则，追求过罚相当、精准追责。

一方面，《意见》明确提出，要按照责权利匹配的原则，兼顾独立董事的董事地位和外部身份特点，明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任，在董事对公司董事会决议、信息披露负有法定责任的基础上，推动针对性设置独立董事民事责任的认定标准，体现过罚相当、精准追责。另一方面，《意见》还明确规定，要结合独立董事的主观过错、在决策过程中所起的作用、了解信息的途径、为核验信息采取的措施等情况综合判断，合理认定独立董事承担民事赔偿责任的形式、比例和金额，实现法律效果和社会效果的有机统一。因此，在今后的司法实践中，随着《意见》的贯彻落实，在对独立董事的责任认定方面应该会更加追求精准追责。

综上所述，近日印发的《关于上市公司独立董事制度改革的意见》针对现有的上市公司独立董事制度提出了系统性的改革意见和措施。这些措施的贯彻执行，必将对我国的立法、执法、司法环节产生深远影响。

五、结论和展望

在中国资本市场全面实行注册制[5]的大背景下，尤其是在康某药业一案引发独立董事责任问题的热议的现实背景下，《关于上市公司独立董事制度改革的意见》的出台具有里程碑的意义。期待以上改革措施切实促进上市公司规范运作、保护中小投资者合法权益、推动资本市场进一步高质量发展。