本文要旨

《工伤保险条例》第十七条规定赋予了用人单位在职工发生工伤事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病后在限期内提出工伤认定申请的义务，并提出了用人单位怠于履行该法定义务而需承担的法律责任。

实践中，多有用人单位因客观障碍或不可归责于自身的原因导致其未能在法定期限内提出工伤认定申请。而在立法层面，《工伤保险条例》第十七条及配套司法解释对于相关责任的阻却条件或例外情形语焉不详。

本文要义，在于通过研习相关裁判文书，整理司法实践对于《工伤保险条例》第十七条的适用规则，探索用人单位此项法律责任的应然边界，并根据司法实践现状为用人单位在相关法律风险的管理与控制问题上提供可行的改良思路。

一、问题的滥觞——立法的三缄其口

《工伤保险条例》（以下简称《条例》）第十七条第一款规定：

职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长；

若用人单位未根据上述规定在限期内完成提出工伤认定申请的义务，则相应的法律责任如该条第四款规定：

用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。

上述规定赋予了用人单位及时申报工伤的法定义务，并明确用人单位未及时申报工伤的情况下应当承担的法律责任。广东地区性立法沿用了上述规定（见《广东省工伤保险条例》第十二条），并对用人单位未履行及时申请工伤认定义务情形下工伤保险基金的免责范围进行了细化与明确，见《广东省工伤保险待遇审核支付有关问题的规定》第七条：

参保单位未按照《工伤保险条例》第十七条第一款规定的时限内提出工伤认定申请的，社会保险经办机构应依法向工伤职工支付提出工伤认定申请之后的工伤保险待遇，在提出工伤认定申请之日前（不含当日）发生的符合《工伤保险条例》规定的工伤医疗费、住院伙食补助费、转外就医的交通食宿费不予审核支付。

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就该制度的立法原意，人力资源和社会保障部解释如下：

‘30日’的规定，是为了督促用人单位及时申报工伤认定。为避免用人单位不及时申报，《条例》规定了相应的约束机制，即用人单位未按规定申报期间工伤职工的工伤保险待遇由该用人单位负担。这一规定一定程度上起到了督促用人单位及时申报工伤的作用。[见《人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第1368号建议的答复》人社建字(2017)151号]

可见，法律创设该种用人单位限期申报工伤的义务及该义务不妥善履行的法律后果，其根本目的是倒逼用人单位通过及时的工伤申报保障劳动者工伤待遇的实现。然而在实践中，我们多见用人单位因劳动者未及时告知发生工伤的事实、劳动者未配合用人单位提供工伤认定申请所需的材料等等不可归责于用人单位自身的客观原因导致其未能在法律规定的期限内提交工伤申请，而劳动者自行提出认定申请并最终被认定为工伤的情况。在该种情况下，用人单位并非故意迟延履行其申请工伤认定的义务，其是否还需承担《条例》第十七条第四款的法律责任，立法未予明确回应。该种规范层面的不全面，直接导致该种责任边界模糊化，使此种责任该当性的衡量应取过错原则还是无过错原则变得悬而未决。

二、司法的回应——****莫衷一是，以文义解释为主流

如上文所述，对于用人单位对限期申请工伤认定义务的履行失败没有过错的情况下是否还需承担《条例》第十七条第四款明确的法律责任的问题上，立法没有给予明确回应。因此在实践中当法院不得不面对此难题时，往往无法作出统一的回应。经整理现有公开司法判例，对相关问题的裁判思路主要有以下三种：

1. 对《条例》第十七条进行文义解释，并基于此判决用人单位承担责任

鉴于我国民事诉讼采用“以事实为依据，以法律为准绳”的裁判原则，在相关法律未予明确责任除外情形的现实情况下，即便存在不可归责于用人单位的事由导致用人单位未能依法在限期内申请工伤认定，审理法院基于对《条例》第十七条进行文义解释迳行判决用人单位承担责任，是最直接、最保守的裁判方法。该种裁判思路亦是当下司法实践对于该类问题处理的绝对主流，体现该种裁判思路的判决不胜枚举，且多数回避说理，或是一笔带过，稍显机械，难使笔者完全信服。 如北京市第三中级人民法院（2021）京03民终12406号《民事判决书》：

关于吴媛媛主张的医疗费、护理费、住院伙食补助费、交通费、辅助器具费等费用问题。《工伤保险条例》第十七条规定……吴媛媛于2019年3月8日受伤，安扩公司未能在上述《工伤保险条例》规定的时限内为吴媛媛申请工伤认定，故对于吴媛媛未能享受工伤保险基金支付的医疗费，安扩公司应当予以支付。安扩公司虽辩称其并不知晓吴媛媛受伤，故不存在过错，但考虑到双方对于工伤认定申请事宜各执一词，而作为用人单位对于职工工伤认定申请应有更好的注意义

务，

且二审期间，吴媛媛自认仅要求安扩公司按照12000元的标准向其支付医疗费，该医疗费金额亦低于其提交的医疗费单据金额，本院不持异议，安扩公司应按照上述金额向吴媛媛支付相应医疗费。

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又如广东省佛山市中级人民法院(2020)粤06民终3631号《民事判决书》：

由于苏明于2017年12月15日遭受工伤事故，2018年2月7日由苏明自行向顺德区人社局申请工伤认定，属于《广东省工伤保险条例》第十二条第二款规定用人单位未在职工发生事故后三十天内提出工伤认定申请，而由职工在一年内提出工伤认定申请的情况，根据该条第三款的规定，苏明因逾期申请工伤认定而不予核报的费用应由乐从中学承担。乐从中学认为苏明未及时告知用人单位工伤情况导致逾期向相关部门申报工伤，主张社会保险机构不予报销的医疗费应由苏明个人承担，缺乏法律依据，本院不予支持。

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再如江苏省南京市中级人民法院(2019)苏01民终10298号《民事判决书》：

对于健友宾馆提出的是由于李平未及时将其受伤情况告知健友宾馆，导致健友宾馆于2017年3月9日申请工伤认定，健友宾馆未故意违背《工伤保险条例》第十七条的上诉理由。本院认为，认定工伤决定书载明李平于2017年1月22日检修空调时摔倒，出院记录上载明其于当日住院，结合当事人陈述和提交的证据，健友宾馆未能充分证明其不知李平发生工伤，故对于该上诉理由，本院不予采信。

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（笔者评：该判决书对双方证据的描述并未显示李平曾通知健友宾馆其受伤事宜。建友宾馆主张“不知”，系主张消极法律事实，似不应承担举证责任）

甚至如江苏省徐州市中级人民法院(2018)苏03民终56号《民事判决书》：

至于上诉人奇艳丽涂料公司主张因被上诉人马心平原因所致的工伤申报延迟的问题。首先，上诉人奇艳丽涂料公司作为用人单位，对于职工因公受伤应及时知晓，且在规定时间内申报工伤既是用人单位的法定义务，也是其与被上诉人马心平之间劳动合同的约定义务，故其关于因被上诉人马心平未及时告知受伤事宜而致工伤申报延误的主张，本院不予采纳。

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2. 结合相关事实，根据过错原则，判决劳动者与用人单位按比例承担损失

该种裁判思路一定程度上突破了《条例》第十七条的规定，在文义解释基础之上，结合用人单位与劳动者双方的过错程度，判决双方按比例承担工伤保险基金未予报销部分损失。笔者认为，该种裁判思路调整了《条例》第十七条可能导致用人单位承担的过于沉重的法律义务，强调了用人单位作为工伤认定申请第一义务主体的基础之下劳动者的必要配合义务，平衡了劳动者与用人单位双方之间的利益，体现了公平原则。如广东省佛山市中级人民法院(2020)粤06民终2669号《民事判决书》：

首先，根据上述规定，瑭虹公司作为用人单位应积极履行为其所聘劳动者申请工伤认定的义务。本案中，根据查明的事实，能反映瑭虹公司的员工阮德钊有与梁嘉仪就其受伤事宜进行沟通，但未能反映瑭虹公司已向劳动能力鉴定部门提交工伤认定申请的事实。瑭虹公司辩称其已申报过但未成功，主要原因是由于梁嘉仪拒绝将身份证原件及其他重要材料交付给瑭虹公司。而瑭虹公司也未能提供证据证明其已将未能提交全部申报材料的原因或者特殊情况告知劳动能力鉴定部门，故对其主张不予采纳。瑭虹公司作为用人单位应对未及时申报工伤认定承担主要责任。其次，根据瑭虹公司员工阮德钊与梁嘉仪的微信聊天记录反映，瑭虹公司员工阮德钊有向梁嘉仪告知瑭虹公司办理工伤认定申报需要在一个月内完成，而梁嘉仪于2018年9月29日向瑭虹公司承诺其自行去办理，并于2018年10月26日始申请工伤认定，对于其迟延办理导致的不利后果，梁嘉仪亦应承担部分责任。原审法院结合本案的具体情况，酌定瑭虹公司对梁嘉仪认定工伤前发生的符合《广东省工伤保险条例》规定的工伤待遇费用承担70%，梁嘉仪承担30%处理并无不当。

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3.****综合运用法理对《条例》第十七条进行原理解释，结合相关事实，认定用人单位基于正当理由而未提出工伤认定申请，不应承担不利后果

该种裁判思路无疑更加让人耳目一新。笔者就本文命题进行法律研究时，发现江苏省南通市中级人民法院的一份判决书，正是基于该种裁判思路进行判决。且该判决书对此问题进行了理据充分、入木三分的说理。该份判决书分毫析厘的法理分析及鞭辟入里的价值论述，使笔者叹为观止，为之一振！本文作为严肃的专业文章，原不应就此抒发过多感情，但该案审理法官，实为有情怀有胆识之法律人，笔者应当在此致敬！

江苏省南通市中级人民法院(2020)苏06行终246号《民事判决书》1：

本院认为，各方当事人对倪卫东所受伤害构成工伤……不持异议。争议的关键在于，海门社保处适用《工伤保险条例》第十七条第一款、第四款的规定，所作的拒绝支付结论，适用法律是否正确。评判这一问题，涉及到对工伤保障制度功能、用人单位申请工伤认定的法律属性的理解，并进而分析《工伤保险条例》第十七条第四款的适用是否存在例外情形，以及如何界定例外情形的成立等问题。

工伤保险制度是通过强制用人单位为职工缴纳工伤保险，统筹建立工伤保险基金，在职工发生工伤事故后，由工伤保险基金支付相应的工伤待遇，从而将本应由用人单位个体承担的工伤责任扩大到社会保险机制中去分担的社会保障制度。这一制度一方面有助于职工及时获得补偿和有效的医疗救治，而不受用人单位偿付能力的影响，另一方面，也可以通过发挥工伤保险的社会保障功能，为用人单位分担工伤偿付责任，减少用人单位的经济负担。

……

《工伤保险条例》第十七条第四款规定，用人单位未在本条第一款规定的时限内提交工伤认定申请，在此期间发生符合本条例规定的工伤待遇等有关费用由该用人单位负担。这一规定的立法本意在于督促用人单位在工伤事故伤害发生后及时提出申请，避免隐瞒不报、拖延申报而损害劳动者权益的情形发生。由于这一规定改变了工伤保险支付的基本原则，将本应由工伤基金给付的法定义务转移给用人单位，不仅增加了用人单位的义务，客观上也使得受伤职工需要承担用人单位不能偿付的风险。因此，这一规定的适用应当从严掌握。具体而言，就是应当要对用人单位未在法定期限提出申请的事由进行区别对待。在用人单位基于正当理由而未提出工伤认定申请的情形下，不应承担本应由工伤保险基金承担的义务。之所以作出以上理解，主要是基于以下几方面的考虑：

首先，法律责任是对行为人的否定性评价，任何人不应因自己的合法行为而承担增设义务的法律责任，更不应为此承担他人的法律责任。对民事主体而言，法无禁止即自由，这就意味着在没有法律明确规定的情形下，行为人有权根据自己的判断作出相应的行为。只要这一行为没有违反法律的禁止性规定，就不应承担与此行为不相匹配的法律责任，更不能承担本应由他人所承担的责任。

其次，用人单位对工伤认定的申请享有选择权。工伤认定本身属于依申请而作出的行政行为，申请既可以由用人单位提出，也可以由劳动者本人提出。由于是否属于工伤涉及到劳动关系、工作原因、工作时间、工作场所、事故属性等诸多因素的判断，法律并未要求，也不可能要求用人单位不作区分地提出工伤认定申请。对于认为不符合工伤认定条件的伤害事故，用人单位有权根据自己判断作出是否申请工伤的决定。事实上，即使用人单位不提出工伤认定申请，职工本人也可以提出申请。由此可见，在职工受到事故伤害的情形下，并不能得出用人单位提出工伤认定申请是一项无条件且必须履行的法定义务。

第三、用人单位基于正当理由而未提出工伤认定申请，不应承担不利后果。《工伤保险条例》第十七条第一款规定的30日期限，是对用人单位提出工伤认定申请的一般期限规定，该款同时规定，在特殊情况下可以适当延长，这就意味着允许存在例外情形，30日并不是一个绝对期限。当然，用人单位延期申请或不提出申请，须有正当的事由。法律的适用不应强人所难，行政机关应当尊重当事人对法律规范的善意理解，不应让当事人必须作出超出自己合理判断的行为。对正当理由的理解，不能等同于必须和有权部门最终作出的判断一致，而应理解为用人单位的判断符合正常的认知，符合一般的逻辑思维。更不能以人社部门、人民法院事后的最终认定反向推定用人单位未予申报即必然存在隐瞒不报、拖延不报的情形。

……

就本案而言，根据以下分析，可以认定昊天公司未提出申请具有正当理由。一是昊天公司与倪卫东之间并未建立劳动关系。昊天公司是一家建筑企业，受伤职工倪卫东是项目承包人陆少斌自行招用的人员，昊天公司之所以成为工伤认定法律关系中的用人单位是因为存在非法转包、分包的行为，此种情形下的工伤认定并不强调劳动关系的存在。二是倪卫东并非在建筑工地工作过程中发生事故，而是因提前下班途中发生交通事故，倪卫东也未及时告知昊天公司事故发生的情况及事故责任承担的情况。昊天公司据此认为倪卫东所受伤害不符合工伤认定的条件，并作出不申请工伤认定的决定，理由正当，符合逻辑。更何况，昊天公司已经就整个建设项目缴纳了工伤保险，申请工伤认定并不会对昊天公司造成不利后果，昊天公司顾忌盲目提出申请可能构成骗取工伤保险的认知亦符合常情。

因此，海门社保处在审查倪卫东提出的支付申请时，未对昊天公司未在法定期限内提出工伤认定申请是否具有正当理由，昊天公司是否存在故意隐瞒、拖延不报等问题进行审查，不作区分地适用《工伤保险条例》第十七条第一款、第四款的规定，确定倪卫东此期间内的工伤待遇由昊天公司承担，属于对这一规定的不当理解。

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****三、检讨与批判—— 用人单位未及时申请工伤认定的法律责任边界需在立法层面加以厘清

本文基本认同南通中院意见，法律不应强人所难。《条例》第十七条第一款、第四款的规定应当结合实际情况，根据用人单位是否就未履行或未及时工伤认定申请义务存在过错而区分适用。司法的尺度往往受限于立法的尺度，现有规范对于用人单位未及时申请工伤认定法律责任的除外情形未作规定，直接导致司法实践中以机械适用该规定判决用人单位承担责任成为主流。实际上，用人单位完成工伤认定申请，往往有赖于劳动者的配合，且法律亦不应排除用人单位对法律规范的善意理解及基于该种善意理解而作出的对其劳动者是否构成工伤，应否申请工伤认定的善意决策。否则，用人单位将承担畸重的法律负担，造成劳动者与用人单位双方的权利失衡。

本文认为，劳动法律是与社会经济生活最为密切的部门法，因此其立法经受着社会实践最为频繁的挑战与检验，而其往往亦在该种挑战与检验当中得以快速地改良及优化。笔者期待，我国劳动法律体系将在不久的将来对《条例》第十七条第一款、第四款进行补充或解释，明确第四款适用的除外情形，就相关问题在立法层面优化劳资双方的权利平衡稳态。

四、启示与对策——用人单位管理与控制相关法律风险的建议

如上文所述，目前司法实践在处理相关问题时以对《条例》第十七条进行文义解释，并基于此判决用人单位承担责任为主流思路。在此情况下，为管理相关法律风险，用人单位可以通过以下措施优化本单位人事管理，仅供参考：

1. 积极对职工普及工伤保险法律知识，将职工工伤报告机制制度化

从现有案例来看，用人单位未能及时申请工伤认定的多数原因，是劳动者未及时告知发生工伤事实，导致用人单位不知情而无法履行相关义务。为解决该矛盾，笔者建议用人单位积极向职工普及工伤保险相关法律知识，通过培训使职工清楚其不幸遭受工伤时，应当立即向单位报告并提交相关材料，说明情况。并根据实际情况，将工伤报告机制规章制度化，明确工伤员工本人、直属上级等与工伤员工密切关联的主体负有及时向用人单位汇报可能存在的工伤事实的义务。

2. 通过合法制定的规章制度或劳动合同约定，明确职工具有配合用人单位申请工伤认定的义务，并明确违约责任。在职工未予配合时，及时催告

为避免因劳动者不配合相关手续导致用人单位不能及时完成申请工伤认定的法律义务，建议用人单位通过合法制定的规章制度或劳动合同约定，明确职工配合办理的义务及该种义务的具体履行流程，同时明确因职工本人违反该等义务导致其本人及单位受到的损失由职工自行承担。在职工未予配合时，用人单位应当及时催告，并注意保留履行催告义务的相关证据。

3. 即便用人单位对是否构成工伤仍存疑义，亦应在法定期限内申报工伤，但在申报材料中可以就其认为不构成工伤的事实、理由、依据等充分发表意见

鉴于目前司法实践认为及时申请工伤认定是用人单位的义务，而判断是否构成工伤则系有关部门的职权。因此，即便用人单位对于工伤的构成持怀疑甚至否定的意见，笔者亦建议用人单位在期限内向有关部门申请工伤认定，同时在申请材料中就其认为不构成工伤的理由进行充分阐述，以便相关部门充分了解相应事实。若用人单位对于有关部门作出的工伤认定决定不服的，再循相应法律途径进行救济。

注释：

[1] 审判长：刘海燕，审判员：刘羽梅、郁娟。

律师简介

刘延烽 律师

刘延烽律师，2011年毕业于西南政法大学，北京市隆安（广州）律师事务所合伙人，担任广州市广西商会法律与金融专委会秘书长、广州市南沙区劳动人事争议仲裁兼职仲裁员、广州市律协电子商务与物流业务委员会委员、广东省律协劳动与社会保障法律委员会委员、广东省西南政法大学校友会理事等职务。

刘延烽律师从事律师行业逾十年，承办案件高达800余宗，具有丰富的诉讼和非诉经验，专注于重大、疑难民商事纠纷的高效解决，特别是在商事经济纠纷、公司法律事务、知识产权及不正当竞争业务等领域具有丰富经验，担任多家大型公司常年法律顾问。

刘延烽律师专业过硬，所代理的部分成功案例入选法院典型案例库，如代理的某新三板公司诉员工侵害商业秘密纠纷案，被广州知识产权法院评选为“2021年度十大典型案例”。

郑仲康 律师

华南理工大学法学学士，英国华威大学法学硕士，工作语言为中文及英文。

郑仲康律师是兼长于理论研究与法律实务的复合型法律人才，其就民商事诉讼及企业治理相关法律事务的处理形成了高效科学的方法论，对劳动人事争议解决及企业用工合规管理等方面的法律问题具有深刻的理论思考及丰富的实践经验。郑仲康专注于对初创企业的法律服务，致力于通过扎实的法律知识为创业者商业版图的开创与拓展赋能。