摘要

随着乡村振兴战略的提出以及监督下延村级的施行，村委干部们也应当在发展的大局中找准自身的定位，为乡村当好一个村民代表的同时，也要以身作则，整肃乡风。本文从“村三大员”涉刑统计数据出发，浅谈村官涉罪现象、涉罪成因，再针对性地提出村官涉罪的风险应对举措。村官应当重视自身的风险，尤其是刑事风险，尽早开展合规自查，在必要时刻及时让律师介入，帮助维护自身的合法权益。

关键词 村官 犯罪 刑事风险及应对

一、引言

2020年12月3日，中国脱贫攻坚取得决定性胜利。在巩固脱贫攻坚成果之余，党政的工作重心也渐渐由“三农”转为全面实施乡村振兴战略。乡村振兴不止是经济的发展，更是政治、文化、精神文明等各方面的统筹发展。章法有度，规划一体的法治乡村是乡村发展的重要保障。2021年6月1日正式施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第四十八条也有规定：“地方各级人民政府应当加强基层执法队伍建设，鼓励乡镇人民政府根据需要设立法律顾问和公职律师，鼓励有条件的地方在村民委员会建立公共法律服务工作室，深入开展法治宣传教育和人民调解工作，健全乡村矛盾纠纷调处化解机制，推进法治乡村建设。”

政策指示加强乡村法律建设，其中更要重视村官的领头作用。但近年来，村官遭到党内查处、处分甚至涉及刑事犯罪的风险增加。这既有乡村党政机制交叉、财务管理制度混乱、法律资源贫乏等外因，又有村官自身法律意识淡薄，抗风险能力不足等内因。有鉴于此，2022年10月16日党的二十大报告指出，“纪检监察机关要履行好监督基本职责、第一职责，推动全面从严治党向基层延伸，着力打通基层监督‘最后一公里’，延伸监督触角，激活‘末梢神经’”。[1]监督末梢已至，村官亟需自省。

在乡村振兴战略以及监督下延趋势的发展大局中，强化风险警醒意识，提高风险识别能力，培养风险应对技能，是当下各村官需要认真研修的专业课。

二、村官涉罪现象初统计

（一）谁是村官

村官，一般指两委班子成员，即村党支部委员会和村民委员会的任职人员，但纵观数据，村官涉刑人员的职务多集中于“村三大员”中，即村党支部书记、村民委员会主任和村会计，占涉刑案件的80%以上。“村三大员”往往利用自身职务便利，或相互勾结，或拉拢其他村干部，以图人多势众，减少东窗事发的风险。因此，本文数据统计中的村官，以“村三大员”为主。

（二）村官涉罪数据一览

图表为近5年村官（村党支部书记、村委会主任、村会计）涉刑罪名案件数前十统计，数据来源于Alpha统计。由图表可知，除了寻衅滋事罪、敲诈勒索罪和强迫交易罪，其他7类犯罪，皆与村官的职务相关联，占比高达78%。在这当中，贪污贿赂类犯罪是重灾区，超过职务类犯罪的一半以上，涉罪率高达41%。

三、村官涉罪现象分析

（一）“黑红相间”

“黑红相间”有两种形式：一种为“由红变黑”，指村官变为黑社会性质组织的头目；另一种为“由黑变红”，黑社会性质组织的头目被包装为村官。而这种形式的区分又有显著的地域特点：经济发达的城乡交界处、经济欠发达的村庄以及城中村。

1. “不能亏本的买卖”

选上村官，就是一门生意。这种情况多发生于经济发达的城乡交界处，村官多为“由红变黑”。由于处于政府开发的首选地，多有如土地征用、退耕还林、拆迁旧改等等伴有政府补偿的事项，这当中的经济利益，足以让“有眼光”的人士对该地的村官一职趋之若鹜、垂涎三尺。不乏有参选者进行前期投资，利用各种福利打点政府、村民，只为上任后从政府补贴或者村民贿行中得到“预期收益”；也有外出务工致富的村民想分一杯羹，或者打算“衣锦还乡”，由于没有在本村盘根错节的关系，往往通过收集在参选者及在任委员会成员的各种违法违纪问题，向各级政府部门举报。该地村官较多涉嫌贪污受贿、职务侵占、权力寻租、敲诈勒索等等。

2. “山高皇帝远”

这种多发生于经济欠发达的村庄，村官有部分为“由黑变红”。据案例观察，经济不发达的地区，村子的钱路多从“黄赌毒”入手，如在村子的掩护下开设卖淫场所、开设赌馆，或者整个村子制造枪支配件、制毒等等。[2]而以上行为大多需要黑恶势力控制整个村庄，黑恶势力头目通过争权夺势被包装为村官，就顺理成章了。此地的村官较多涉嫌寻衅滋事、人身伤害、敲诈勒索、贩毒、开设赌场等等。

3. “此路是我开”

这种多发生于有资源或行业垄断的村子里，村官“黑红相间”，如围绕南方茶叶市场的垄断、沙县小吃原料供应的垄断、采砂权的垄断、非农集体土地的深度掌控等等。这当中，既有当上村官后为了让村子致富走歪了路，也有黑恶势力头目被包装为村官后，利用职权垄断资源反哺黑恶势力。为了垄断资源，组织村民与外村人火拼、威胁恐吓赶走外地同行、低价强取豪夺等。此地的村官较多涉嫌寻衅滋事、聚众斗殴、强迫交易、非法采矿、盗伐林木等等。

在2018年修订《中华人民共和国村民委员会组织法》之前，村民委员会实行三年一届的换届选举。利益当头，住在本村的村民、打算连任的村两委成员以及外出务工的本村人等等各方势力都参与这激烈的竞选中。在选举中，有向各级政府部门投递的举报信的；有上门送米送油送钱，没收选票的；有请打手威胁候选人的人身安全的；有向竞争对手的房屋泼漆放火的；有纠集大量社会成员，在投票日的选举会场着装缟素，将120急救车停在选举现场的等等。因此，村官涉罪也有以选举为节点的周期性特征。

（二）“人多好办事”

靠选举诞生的村官，就意味着其本身具有一定的群众基础。因此，当村官涉罪，不多不少拔了萝卜带出泥。村官涉罪的群体性特征主要体现在两个方面：宗族势力影响与构建利益群体。

1. 宗族势力影响

在农村地区，宗族思维仍较根深蒂固。有的为了“世袭”村官位置，让在任两委成员利用影响力或职权操控选举；有村民犯罪后，依靠家族成员任职两委的职务权限，互相隐瞒、包庇，给侦办巡查形成阻力；还有是部分农村地区民风淳朴，村民关系密切，习惯抱团一致对外，当较有威望的人，如村官、乡长等号召大伙去“撑场子”“维护村中利益”，往往会出现“一支穿云箭，千军万马来相见”的场面。

2. 构建利益群体

构建利益群体，结盟对抗监察，是对“法不责众”以及“见者有份，风雨同舟”这两个概念的曲解。如有些村官法律知识水平不高，认为只要犯罪的人数足够多，就等于有了“免罪金牌”，法律就不能追责到个人；再有是村官利用自身职务便利，拉拢其他两委工作人员，公平分赃，大家都知根知底伸出同样的手，组建“利益同盟体”，共同对抗检查。

（三）“馅饼”变“陷阱”

对村子而言，政府启动征地改造项目、惠农扶贫项目、生产资料承包项目等，往往伴随有征地拆迁补偿款、耕地占用税款、退耕还林补偿款以及惠农扶贫款等等，等同于“天上掉馅饼”。面对这样的“肥肉”，部分村官经不住诱惑，让“馅饼”变为锒铛入狱的“陷阱”。

对权力：为权力“寻租”，主动联系开发商投资村子，索要好处费[3]；对于没上交好处费的，那肯定会受到村民的重重阻挠。

对钱财：要么指使村会计虚开发票冲平村账，骗取拆迁补偿款、耕地占用税款等；要么利用职权直接挪用公账归个人使用或拿去投资；要么直接设立小金库，把公账当成提款机，帐也不记。

对事项：要么借助村官的号召力，纠集村民给外地企业设卡拦路，通过毁坏道路阻止运输车辆出入，强迫对方支付入村费，或迫使外地企业把该项目的部分工程外包给本村企业；要么收受贿赂，虚报行贿人的补贴面积，或者把行贿人的土地纳入退耕还林范围中，帮助行贿人骗取国家补贴等等。

四、村官涉罪成因分析

（一）法律意识淡薄

村级干部接受廉政教育与法制教育相对较少，能够抵御诱惑的意志力或者能够鉴别违法的识别力相对较弱。有挪用钱款进行投资或临时周转的，有利用公款吃喝玩乐做人情的，有为了本村利益组织群众一块“共进退”的，有为了延续下一年的职位进行钱财贿选或拉帮结伙恐吓的，还有利用职权进行敲诈勒索或威胁就范的等等。按照“老一辈”的惯例，或者周围人的普遍看法或者普遍做法，村官的某些行为是习以为常，见惯不怪的，但却恰恰是违法违纪的。法律意识淡薄让一些村官无法正确认识自身的行为。

（二）规范意识不强

财务相关的财务公开和民主理财等制度没有得到充分落实，徒有虚名。也存在有少部分村官以“家财政”思维对待村财务，没有民主管理或财务公开，而是一人决策。此外，少部分村干职责界限不明，越位常有，如村会计管账又管钱，村干部批钱又花钱等等。更有部分村官由于不懂法律制度及相应的法律程序，直接私自截留村中资金，把自己的账户与村账混为一体，造成财务混乱。

（三）老一套的“走关系”念头作祟

某些村民当上村官后，认为回馈家族是理所应当的人情世故，于是在上任后淡化了公仆意识，反而让家族利益遮盖了双眼，常常作为家族代表，帮助处理家族的事务，并尽力为家族谋取利益。此外，受老一辈或者前任村官的思维影响，要办事就得钱财到位、拉拢关系。崇信金钱铺路，背后是政府公信力的缺失以及官本位思想仍占主导。

（四）乡村法律建设的迟滞

1. 法律援助的缺席

宣传力度不够，农村群体对法律援助制度的知晓率较低。大都认为只要自己“按照老规矩”或者不违法违纪，法律就与自己不沾边，对于相关的普及法律讲座或者“律师下乡坐诊”等咨询活动较少参与或关注。自身法律能力不够专业，外部法律培养没有提升，遇到法律问题不懂法理，最后形成一个闭环，当自身的合法权益遭受侵害或者不清楚自身行为是否合法时，去采取非法行为维护自身利益或者继续延续这种非法行为。

2. 政府扶持的缺失

无论是在农村培养“法律明白人”，或者是邀请律所律师“下乡坐诊”，亦或是开展免费的、普适的法律援助，还是适额地、针对地降低农村成员过高的诉讼费等等，都离不开政府相关的场地提供、政策引导、资金补贴等等。虽说同样是民生工程，但政府在此项上大多为纯支出，较难形成良性的收入回流。这就给当地本就紧缺的财政资金带来压力。在重经济保民生的主题下，出于经济考量，政府层面对于农村法律问题的重视程度是有很大提升空间的。

3. 解决事件的缺陷

由于对相关法律程序的陌生，以及习惯性使然等等，存在有部分村官简单粗略式解决问题。思考问题的方式，较多出自以往做法或者论心迹，较少能有充足的知识储备与丰富的经验去援引条文有理有据地解决纠纷。以个人感官进行判断，容易造成裁判的不公不均，极易侵犯村民的正当合法权益，且在操作过程中也可能会因为村官操作不规范而误入雷区。

（五）实质监督流于形式

目前对村干部的管理，大致为：组织部门管党建，民政部门管选举，镇财政代管集体资产和离任审计，镇级政府对其工作指导，违法违纪归纪检监察部门，刑事案件归公安[4]。本应由纪检、监察承担监督职责，却因农村人手不足、政出多门互相推诿，各部门对村干部违法违纪是“民不举，官不究”的态度。当村民想要行使监督权利，却又因人微言轻，再加上村务账目、会议记录混乱，无法搜集足够的证据，最后举报不了了。有能力管的不想管，不去管；想去管的，却又没有能力管，最后村委逐渐成为“一言堂”，监督流于形式。

五、对策与建议

（一）提高法律意识

加强村干部的思想教育和法律教育。通过加强理想信念教育、党纪法规教育，增强村干部的依法施政意识、廉洁自律意识。通过以案说法，细述正规流程以及树立反面典型例子，对村干部进行教育和规劝，使其接受“不能伸手”的警示。通过政府有针对性地开展法律宣讲，知律下乡，法律知识大赛等活动，让村干部接受法律塑造，以期提高法律意识。

（二）增强规范意识

对已有的财汇记账、财务人员安排、财务审批、财务公开等财务制度进行加强、落实。对村干部容易犯错、群众反映集中的问题，及时制定行之有效、切中时弊的规章制度。此外，通过定期审计，检查财务情况，以及阳光化、公开化村务财务，让村干部增强规范思维，依职权、依规章、依程序办事。

（三）拔除关系念头

充分发挥打击犯罪的惩戒作用和预防作用。对于已经查实的村干部违法违纪案件，进行严肃处理，实行不包庇、不护短、不疏通的“三不”办案原则。对于其他潜在的因素，通过强力而连贯的打击，形成震慑力，让其余村干部以身作则严以律己。再通过以案说法，鼓励群众举报违法违纪的案件，让村干部接受群众的监督。除此之外，还需拓宽法律援助范围，让大家有法、懂法可用，不走关系老路。

（四）加快法律建设

加大宣传力度，创新宣传方式。通过收集并分析发生在村里的身边事的法律关系，既能让村民、村干部切身感受到法律的重要性，又能击中村里的法律痛点，提高关注度，让宣传教育不再被当成“事不关己高高挂起”。

政府建立法律援助会。立足长远发展，一方面以推广目的邀请律所律师到村里“坐诊”，为村里人解答法律问题；另一方面健全人才保障制度，既有引进或邀约法律院校毕业生参与法援工作，积累实务经验，又有本地法律人才培养，从村里挑选对法律热枕，对村务热情的村民，针对性地补贴培训如婚姻法、劳动法等与村相关的内容，再引进本地法律帮助站中，帮助村民解决部分法律问题或者邻里纠纷。

引导合规处理事件。减少简单粗略式施政，引导村干部积极学习法律知识以及熟习办事施政的合规流程，塑造优良的施政理念，培养理性的合规辩证思维。

（五）监督落实到位

党员干部，由党组织、纪检监督，抓好党内作风，务实避虚。而非党员干部，则落实好监察法相关规定，将监察委员会设立到县级，由监察委监督。对于乡镇区域，各级监察委员会可以灵活选择，向所管辖的行政区域等派驻或者派出监察机构、监察专员等。对于村民行使监督权利，可以通过设置“消息哨”，引入如退休干部、大学生村官、农村党员中无利益关联、第三方以及觉悟力优秀的党员等等，作为基层的“眼睛”，让村民不至于求助无门，能够有向上通话的渠道。

六、总结

规定之外的权力不用，视线之外的钱财不贪，底线之外的小恶不为，健康之外的嗜好不养，即所谓的控制欲望、控制权力，就是村官为自身设立的绝对防火墙，是安身立命最好的法宝。

村官应当尽早做好风险合规，尽早自查自身的行为是否违法违规，并及时补救化解。当自身涉及刑事犯罪，也应当尽快寻求专业法律人士的帮助，充分利用好从公安机关拘留至检察院批准逮捕的最长37天时间，让律师帮助维护自身的合法权益。

[1] 曹晓光：《激活基层监督末梢神经》，载《中国纪检监察报》2022年11月24日理论周刊第6版。

[2] 张威：《村官的“红”与“黑”：农村黑恶势力146份样本真相》，载深蓝财经网，http://www.mycaijing.com.cn/news/2014/08/07/7562.html，2014年8月7日。

[3] 冯韶林：“城中村改造过程中村干部经济犯罪问题研究 ——从我区审理的一起村干部受贿案件说起”，载太原市晋源区人民法院。

[4] 刘爱军：“当前村干部违纪违法案件特点、成因及对策分析”，载旬阳市人民政府网，2015年3月16日。