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2022年4月14日，最高人民法院印发《关于正确处理轮候查封效力相关问题的通知》（法〔2022〕107号）（以下称“《通知》”），该通知进一步完善了轮候查封制度，《通知》的文件精神可以正确、有效指导人民法院、律师、当事人处理执行程序中的查封、扣押、冻结等措施。本文将以《通知》的出台为契机，简要分析在执行阶段中，当首封、轮候查封、优先债权并存时，法院应当如何进行财产处置及分配的问题。

一、首封与轮候查封的区别

1、概念：

一般而言，在诉讼保全或执行程序中，债权人为保证其合法债权得到有效实现，往往会向人民法院申请对债务人的财产进行查封、扣押、冻结（以下简称“查封措施”），如同一个债务人同时存在多个债权人，而多个债权人分别向人民法院申请财产保全或申请强制执行，则首先采取查封措施的法院将率先进入执行程序，该法院称为“首封法院”，首封法院的查封行为称为“首先查封”，采取查封措施在后的法院被称为“轮候查封法院”，其查封行为被称为“轮候查封”。

2、法律效力：

我国现行有效的司法解释对轮候查封的法律效力进行了规定，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释［2004］15号）（以下简称“《法释15号文》”）第二十六条规定，“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效”。

可见，《法释15号文》虽赋予了首封法院对于被查封财产的处置权利，但认为只有首封属于正式的查封，而只有在首封依法解除之后，在先的轮候查封才依法自动转化为正式查封。即是说，在首封尚未解除前，轮候查封仅具有预期的效力，类似一种“效力待定的民事法律关系”。但根据最新出台的《通知》第二条规定“轮候查封对于首封处置法院有约束力”，为了发挥“轮候查封”应有的作用和保障轮候查封权人的合法权益，根据《通知》规定，最高院新赋予了轮候查封具有正式查封的效力，对于首封处置法院和被执行人均有约束力。

但在实践中，首封法院在处置查封财产时，无需通过轮候查封的法院即可以直接处置，这导致首封法院与轮候查封法院往往因为某一被执行财产的处置和清偿顺序产生争议，下文将就不同情况下的争议做简要分析。

二、首封与轮候查封的债权均为普通债权时的财产处置方法

当首封与轮候查封的债权人对被执行人享有的债权均为普通债权时，关键需看被执行财产是否足以清偿全部债务，从而产生了不同的财产处置方案：

1、被执行财产足以清偿：

根据我国《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔1998〕15号）（以下简称“《执行若干规定》”）第五十五条第一款的规定，若债权人对被执行财产不存在担保物权的，多个债权人具有金钱给付内容的债权，按照执行法院采取执行措施的先后顺序清偿。

2、被执行财产不足以清偿：

《执行若干规定》第五十五条第三款规定了“一份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，执行的财产不足清偿全部债务的，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照各债权比例受偿。”

此时，执行法院将根据债务人（被执行人）主体性质的不同采取不同的执行措施：

（1）当被执行人为企业法人时

若被执行人为企业法人，根据《企业破产法》第二条第一款的规定，当债务人的财产不足以偿还多笔金钱债务，执行法院应当在取得申请执行人之一或债务人同意后，裁定中止执行并将案件移送破产法院进入“执行转破产”程序，本文不就破产程序处置情况进行讨论。在实践中，申请执行人基于债权实现或被申请人保全企业的顾虑，往往均不同意“执转破”的选择。因此，《民诉法解释》第五百一十四条就该问题进行了解释，当当事人不同意“执转破”时，执行法院应当继续（或恢复）执行，并按照“①执行费用；②优先受偿权；③普通债权”的顺序进行清偿。

（2）当被执行人为公民或其他组织时

由于公民或其他组织无法如企业一般进入破产程序，因此法律另行设立了“参与分配制度”，在司法实践中，如被执行人（公民或其他组织）无法清偿全部债务，执行法院可能根据各债权人申请参与分配的情况组织债权人召开会议并确定分配方案，对于普通债权，原则上按照其占全部申请参与分配债权数额比例受偿。值得一提的是，法律上没有关于首封债权具备了法定优先受偿的规定，关于“原则上按比例受偿”的规定，留给了司法实践和司法解释进一步的阐释的余地。实务中，关于首封债权是否可以多分的问题存在不同的观点：

观点①：认为首封债权可以多分

《民诉法解释》起草过程中，有的学者指出应当参照20%的比例适当给首封债权多分，然最终出台的正式文件没有采纳该部分学者的观点主张。但在《民诉法解释》出台后，仍有地方法院坚持以 “首封债权可以多分”的观点进行规定，并出台了相应的地方性文件。

如：A.《重庆市高级人民法院关于执行工作适用法律若干问题的解答（一）》（渝高法〔2016〕63号）的第五条第（七）款规定，“有以下情形之一的普通债权，人民法院应根据案件具体情况，在保证参与分配债权都有受偿的前提下，可适当予以多分，多分部分的金额不得超过待分配财产的20%且不高于该债权总额，未受偿部分的债权按普通债权比例受偿。……”

B.《江苏省高级人民法院关于正确理解和适用参与分配制度的指导意见》第十条规定，“执行财产在扣除上述费用后仍有剩余的，按照以下顺序依次予以分配：（1）享有优先权、担保物权的债权依法定顺序予以受偿；（2）普通债权人的债权原则上按照其纳入分配程序的债权金额占全部纳入分配范围的债权总额的比例受偿。

对下列债权人可适当提高分配比例：

（1）分配财产系根据其提供线索查控所得；（2）分配财产系其首先申请查控所得；（3）分配财产系其行使撤销权诉讼、执行异议之诉或者通过司法审计、悬赏执行等方式查控所得。

上述债权人的分配比例，应考虑所涉债权及分配财产数额大小等因素，原则上不超过其按债权比例分配时应分得款项的20%。”

观点②：认为首封债权不可多分

部分地方法院坚持认为“首封债权不可多分”

《佛山市中级人民法院关于规范执行程序中权利主体参与分配会议纪要》(2013年08月06日)第六条规定了“申请首次查封财产的债权人主张其债权在执行分配中享有优先受偿权或主张适当增加分配比例的，主持法院不予支持。但全体债权人同意首次查封财产申请人适当增加分配比例的除外。”

大量案例均支持了首封债权不可多分的做法，如（2015）泗民初字第2086号一案中，法院认为“原告之于第三人的债权不具有法定的可以享有优先受偿权的情形，原告虽然最先申请人民法院对涉案财产进行了查封，但法院的查封不是原告对被查封财产享有优先受偿权的依据”， 类似的案例还有诸多，均体现了首封不具备优先于其他轮候查封优先受偿的观点，实践中大部分法院为了提高执行效率，在执行时会更偏向采纳观点②的做法。

除此之外，在实践中，有的地方同一法院甚至作出了前后不一的裁判结果， 具体而言：

福建高院在审理【（2017）闽民终570号】一案时认为，“华地公司提出的其作为首封人应多分得拍卖款的主张缺乏法律依据。其主张本省的司法实践中有此惯例，亦缺乏相应的事实依据。且其在对执行分配方案提出异议和本案一审过程中，均未提出这一主张，故本院对其该项主张不予支持。”而福建高院在2019年审理【（2019）闽民终1284号】一案时便提出了截然相反的看法，其依据《福州市中级人民法院关于参与分配具体适用的指导意见》的第九条，作出裁判说理如下：“本案中，吴立不仅首先对案涉财产采取了保全措施，而且在陈海云、林钦明提出的案外人执行异议之诉中积极主张权利，为涉案财产最终得以拍卖执行付出较多成本、作出较大贡献，因此，福州中院根据其审判委员会讨论通过的上述指导意见，结合本案的实际情况，酌定吴立作为首先采取财产保全措施的债权人可以多分18%，并不违反法律规定，且合情合理。”

三、仅首封为优先债权时，首封与轮候查封的财产处置方法

当首封的债权人又依法对债务人享有优先受偿权时，应当由首封法院直接进行被执行财产的相关处置。如果首封债权优先受偿实现后，出现被执行财产还有剩余的情况，应当根据最新出台的《通知》的第二点的规定进行处理。

由《通知》的第二点的规定可知：

1、轮候查封对于首封具有约束力，轮候查封同样具有正式的法律效力。

2、对于查封物变价款清偿首封债权人后的剩余部分，首封债权人和被执行人无权自行处置。

3、首封法院应当将查封财产相关处置情况告知轮候查封法院，并将剩余变价款移交给轮候查封法院，由轮候查封法院依法处理。

但是，上述规定仅明确了实践中轮候查封对首封的约束力，在实践执行过程中，轮候查封法院难以清楚明悉财产处置情况以及在首封财产处置之后是否存在剩余价款，因此实践该新《通知》还需首封法院承担实际的披露义务，否则该《通知》的出台并不能实际解决轮候查封无法生效变现的问题。

四、仅轮候查封为优先债权时，首封与轮候查封的财产处置方法

一般而言，当被查封的财产为诉争标的时，若首封法院优先取得生效裁判文书，则该法院作为执行首封法院将直接进入执行程序。 但在实践中，可能出现首封法院“怠于”处置执行财产的情况，为保障执行程序的顺利进行，针对该情况，《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复（2015）》（以下简称“《批复》”）第一点明确了“执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权，自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。”

可见，在执行过程中，满足“①优先债权为生效法律文书所确认；②优先债权在其他法院进入了执行程序；③自首先查封之日起已经超过了60日；④首先查封法院尚未就该查封财产发布拍卖公告或者进入变卖程序”这四个条件的情况下，优先债权执行的法院可以要求首封法院对该查封财产移送执行，从此很好的解决了实践中存在的问题。

值得一提的是

，上述《批复》尚未对第一点确定的“执行过程中”的范围作出明确界定，因此而产生了首封法院尚未进入执行程序时，轮候查封的优先债权法院能否要求首封法院商请移送的问题。在《批复》出台后，最高人民法院执行局参与《批复》制定的法官亦明确表示：“当优先债权执行法院商请移送时，若果首先查封为保全查封，首先查封法院应立即移送”，即是说，保全査封一般会比执行查封在财产处分上更为迟延，更有移送的必要。但是，上述结论也仅限于轮候查封的债权为优先债权的情况，那么，关于未进入执行程序的首封法院（即保全法院）与在先轮候法院（非为优先债权）之间的财产处置关系，是否有相关规定呢？

五、首封法院尚未进入执行程序时，在先轮候法院的财产处置方法

根据《执行若干规定》第二十一条的规定“保全法院在首先采取查封、扣押、冻结措施后超过一年未对被保全财产进行处分的，除被保全财产系争议标的外，在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院可以商请保全法院将被保全财产移送执行。但司法解释另有特别规定的，适用其规定”。

可见，如果因生效裁判文书尚未出具而使得首封法院无法率先进入执行程序的，在先轮封的法院可以向首封法院商请移送执行。但是，关于该规定中的“保全法院”是否仅适用于“审判阶段的保全（查封）法院”，存在不同的观点：

1、肯定说认为，

依据《执行若干规定》第十七条“利害关系人申请诉前财产保全，在人民法院采取保全措施后三十日内依法提起诉讼或者申请仲裁的，诉前财产保全措施自动转为诉讼或仲裁中的保全措施；进入执行程序后，保全措施自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施”的规定，进入执行程序后，保全措施的性质将自动转化为执行中的查封措施。

就此，肯定说的观点认为对《执行若干规定》第二十一条的理解不能仅限于字面解释，而应当作扩大解释，首先查封（保全）的法院无论案件是否进入到执行阶段，只要采取保全措施超过一年并未对被保全财产进行处分的，即应当认定为首封法院怠于执行或尚未取得执行依据。在这种情况下，在先轮候的法院均可向首封法院商请移送执行，并就财产进行拍卖、变卖。只有如此解释，才能保证尽量减少因为在先查封法院长期怠于处分财产导致在后查封的债权人进入“执行僵局”的情况。

2、否定说认为，

在首封法院与轮候查封法院均进入执行程序的前提下，无论首封法院是否“怠于”执行，此时轮候查封法院均无权处分查封财产，因此也就没有进一步讨论执行处置权移送问题的必要性。再者言，在法律没有规定的情况下，如果无限制地扩大解释“保全法院”的范围，势必对首封债权人的财产分割产生负面影响。

3、笔者认为，

第一，根据新出台的《通知》精神和相关规定，两高指导意向已经渐渐地确定和认可了轮候查封的正式效力与约束力，不再像过往一般忽略轮候查封的地位和效力，那么之后的司法实践中便存在充分考虑轮候查封债权人利益的可能。

再者言，在2022年6月4日发布征求意见的《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》中，第一百一十条第二款已经草拟了“首先查封的人民法院在查封后三个月内未对不动产启动确定参考价程序的，在后查封的人民法院可以商请首先查封的人民法院移送处置权”的规定并征求意见，若正式出台的《中华人民共和国民事强制执行法》未对该条款进行修改，则“首先查封的人民法院”将代替原本《执行若干规定》第二十一条的关于“保全法院”的界定；同样的，“在后查封的人民法院”也将代替了原本“在先轮候查封、扣押、冻结的执行法院”的表述，由此可见，立法对于“首封”以及“轮候”的范围都进行了一定程度上地扩大，体现了更为宽容的立法精神。

第二，商请移送执行制度旨在于推动实现各方债权人的合法权益，避免过多的案件进入“执行僵局” ，损害在后查封且已经进入执行程序的债权人的利益，对于解决我国“执行难”的问题有实际作用。

第三，由于在实践中法院无法在保全后一年内作出生效判决的情况较为常见，因此在鼓励扩大解释商请移送范围的同时，也应保障首封债权人的合法权益。

在（2018）云执复37号中，法院作了很好的示例。 法院裁判认为：尽管复议申请人唐育明属于首先查封、张国勇属于轮候查封，但当张国勇案件进入执行程序后，唐育明已经超过一年未对被保全财产进行处分，昆明中院根据张国勇的申请制定被执行财产分配方案，按双方的债权比例对被保全财产进行处置，符合上述司法解释的规定。但是，参照《最高人民法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产有关问题的批复》第三条的规定，在先轮候查封法院先行处置被执行财产，并非否认首先查封债权的清偿顺位；相反，首先查封债权尚未经生效法律文书确认的，应当按照首先查封债权的清偿顺位，为权利人预留相应的份额。

因此，无论上述争议是否实际解决，在实操过程中，更应当注意保证并充分考虑首封债权的首封利益 ，否则查封的受偿顺序将被打乱，造成为解决“执行难”的问题而创设非理性立法的局面，最终将导致首封债权人对法院的商请移送执行决定不服的，只能通过执行异议或申请复议进行权利救济，而这种操作难免增加了诉累，延长了各类债权人实现债权的时间，显然大大降低了执行的经济价值。因此，笔者认为，在《中华人民共和国民事强制执行法》出台时，可以就“当在先轮候查封法院先行处置被执行财产时，对首封债权人应当如何救济和保护”的问题作出详细规定。

六、实务建议

本文主要针对实务中首封与轮候查封如何进行财产处置和分配的问题进行了简要分析，新出台的《通知》虽仅为最高院的正式文件，不具备司法解释的效力，但对指导实践工作和立法方向具有重要意义。笔者根据上文分析，参考新《通知》的规定，就实务中争议较大的问题，提出建议如下：

1、对首封债权人（可能成为首封债权人）提出的建议

第一，债权人在发现债务人未依法履行债务的情况下，应当尽早起诉。同时，债权人在案件进入审判阶段时就应积极推进诉讼保全，尽可能争取对己方有利的顺位条件，争取成为首封债权。

第二，在不确定首封债权是否可以多分的情况下，尽可能检索和引用司法实践中的成功先例，提供给法官作为裁判参考。

第三，在首封债权人尚未取得生效法律文书的情况下，可能发生在先轮候债权人商请移送执行的情况，首封债权人应当积极与在先轮候法院沟通，明确自己的首封地位，包括首次查封的时间、标的物名称、查封的范围、保全金额等等，附上首次查封的相关财产保全文书，争取在先轮候法院在分配时为自己预留相应的份额。若对在先轮候法院的商请移送执行的决定不服的，首封债权人也可以依据《民事诉讼法》提起执行异议或提起复议进行权利救济。

2、对轮候查封人债权人的建议

第一，如果在财产保全时未能争取到首封地位，且面对“怠于”执行的首封债权人，可以在条件符合的情况下，检索该地区是否有在先轮候查封法院先行处置被执行财产的先例，积极向轮候查封的法院主张商请移送并主张分配被保全财产。

第二，如果轮候查封的债权人属于公民或其他组织的情况，且轮后查封债权人已获执行依据，则可以忽略《通知》关于“等待首封法院处置后再就剩余变价款予以受偿”的规定，作为轮候查封的债权人，可以直接向首封法院申请参与分配，参加法院主持召开的债权人会议，按比例受偿。

第三，作为轮候查封的权利人，应及时关注首封法院的财产处置进展和情况，保持对被执行财产的密切追踪。

根据新《通知》的规定可知，当满足是“①明知拍卖标的物上有轮候查封；② 违反妥善处理义务；③将剩余变价款退还被执行人”，首封法院则构成执行错误。可见，首封法院构成执行错误的条件是首封法院“明知”拍卖标的物有轮候查封，作为轮候查封的债权人，应避免消极等待，而应保持与首封法院沟通，声明自身的查封顺序，主动跟进首封法院的财产处置情况。